Gemeentevrijheid als redding van Europa?

Waarom ontaardde de democratische rechtsstaat tussen 1922 en 1940 in zowat alle Europese landen in een autocratisch of zelfs een totalitair systeem? Waarom bleven de democratische vrijheden in Zwitserland, Engeland, Scandinavië en Nederland net wél overeind? Hadden deze laatste landen iets met elkaar gemeen dat de eerste groep ontbeerde? Deze vragen vormden het uitgangspunt van het in 1943 verschenen boek Gemeindefreiheit als Rettung Europas (ondertitel: Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung), waarin de Zwitserse historicus Adolf Gasser op zoek ging naar structurele verklaringen voor het verval (of het behoud) van de vrijheid en de rechtsorde in moderne staten. Een tweede, 'sterk uitgebreide' editie verscheen in 1947 in Basel.

Gasser zocht (en vond) de oorzaken van het democratische verval in de administratieve structuur van de betrokken landen. Alle landen die tot 1940 (en als ze niet door de Duitsers bezet werden, ook na 1940) vrije rechtsstaten bleven hadden als gemeenschappelijk kenmerk een gedecentraliseerde bureaucratie met een sterke lokale autonomie. Daarentegen was de bureaucratie in de landen die al voor de oorlog (of in het geval van Frankrijk, meteen na de Duitse inval) autoritair werden, hiërarchisch-centralistisch georganiseerd.

Gassers stelling luidt dat elke op een centraal machtsprincipe gebaseerde (dus van bovenaf opgelegde) gezagsstructuur onvermijdelijk tot de teloorgang van vrijheid en recht leidt en dat alleen een op vrijwillige associatie (dus een van onderaf organisch gegroeide) gemeenschap, een gemenebest, op duurzame wijze vrijheid en recht kan verzoenen. De basiseenheid van de waarlijk vrije gemeenschap, aldus Gasser, is de vrije gemeente.

Gemeindefreiheit als Rettung Europas is jammer genoeg relatief onbekend gebleven, ook al was het een rechtstreekse inspiratiebron voor de politieke statuten van de Raad van de Europese Regio’s en Gemeenten en al beïnvloedden Gassers ideeën in belangrijke mate de gemeentewetgeving van de naoorlogse Bondsrepubliek. Maar er zijn nog andere redenen waarom dit werk ook vandaag nog onze aandacht verdient: behalve een stilistisch meesterwerkje en een paradigmaverschuivende historische analyse is Gemeindefreiheit als Rettung Europas toch vooral een wervend "communalistisch manifest", een lofzang op de vrijheid in de lokale gemeenschap.

Om al die redenen zal ik in een paar afleveringen een uitgebreide samenvatting van Gemeindefreiheit als Rettung Europas brengen, gebaseerd op een Duitse heruitgave uit 1983 (1). Voor alle duidelijkheid: deze tekst is een samenvatting van Gassers boek. Wie het liever bij een beknopte bespreking (in het Duits) houdt, kan hier terecht. Ik werk nog aan een beschouwend commentaar, dat later zal verschijnen. De samenvatting volgt getrouw de structuur van het boek. De Duitse citaten herhalen enkele ideeën in Gassers eigen pregnante woorden en dienen slechts ter illustratie van het gezegde – de lezer kan ze zonder verlies overslaan.

Bij wijze van waarschuwing aan de lezer nog dit. Dat het taalgebruik van een Zwitserse historicus anno 1947 ons anno 2010 wat ouderwets, moraliserend of zelfs pathetisch kan toeschijnen, dat Gassers ideeën ontegensprekelijk zijn conservatieve ingesteldheid verraden (conservatief niet in de betekenis van 'reactionair' maar van 'niet-revolutionair', zie de uitvoering hierover in de tekst), mag niet afleiden van de enige werkelijk belangwekkende vraag omtrent dit werk. Die vraag luidt: Hoeveel waarheid schuilt in Gassers stelling dat slechts een op lokaal zelfbestuur en vrijwillige associatie gegrondveste gemeenschap langdurig een stabiele vrijheid en rechtsorde kan waarborgen?

Adolf Gassers ‘Gemeentevrijheid als redding van Europa’ (1947) - samenvatting (1)

Al in het voorwoord zet Gasser zich af tegen de algemeen gangbare vernauwing van het sociale denken tot louter constitutionele en economische systemen. In dit duale denken moet het staatsrecht doorgaans de "politieke vrijheid" en de "politieke democratie" onderbouwen, terwijl economische systeemtheorieën de "sociale vrijheid" en de "sociale democratie" schragen. Volgens Gasser is voor het behoud dan wel het verlies van de vrije rechtsorde de administratieve vrijheid (de organisatie van het staatsbestuur, de bureaucratie) veel belangrijker dan de grondwettelijke of de economische vrijheden: “Politieke en sociale vrijheid kunnen niet duurzaam zijn zolang ze niet met administratieve vrijheid, met gemeentevrijheid gepaard gaan”. Kort: voor het behoud van de vrijheid op lange termijn is de bestuursorganisatie van een land fundamenteler dan de staatsrechtelijke en de economische structuren.

Politische wie soziale Freiheit können nie von Dauer sein, solange sie nicht mit administrativer Freiheit, mit Gemeindefreiheit verbunden sind. So wichtig das Verfassungsdenken und das Wirtschaftsdenken auch sind - der Weg zur richtigen Erkenntnis, zur lebendigen Erfassung der staatsbildenden geistigen und sittlichen Kräfte führt immer nur über das Verwaltungsdenken. (p. 6)

Für die Versöhnung von Freiheit und Ordnung, dieser beiden Gegensätze, ist logischerweise gar nicht so so sehr der Aufbau der Staatsverfassung massgebend als vielmehr der Aufbau der Staatsverwaltung. Während die Verwaltung gleichsam das Leben verkörpert, handelt es sich bei der geschriebenen Verfassung eher um eine Sache der Theorie - und wo das Verfassungssystem mit dem Verwaltungssystem in innerem Widerspruch steht, da handelt es sich um eine lebensfremde, auf die Dauer unhaltbare Theorie. (p. 11)

Hoofdstuk I. Communalisme als organische verbinding van vrijheid en orde

Vertrekkend van de historische feiten dat de in 1919 overal in Europa ingevoerde (of herwonnen) vrije democratische orde in de meeste (maar niet alle) Europese landen tegen 1940 opnieuw verloren was gegaan (2) en dat dit "massasterven van de Europese democratieën" geen externe maar interne politieke oorzaken had (3), postuleert Gasser dat er twee soorten democratieën bestaan: gezonde en broze democratieën. In tegenstelling tot gezonde democratieën slagen broze democratieën er niet in, vrijheid en recht langdurig en stabiel met elkaar te verzoenen. Broze democratieën eindigen onvermijdelijk in chaos. Eén enkel kenmerk volstaat om gezonde van broze democratieën te onderscheiden: de graad van daadwerkelijk gemeentelijk en regionaal zelfbestuur. Alle in voetnoot (2) genoemde gezonde democratieën kennen een lange historische traditie van gemeentelijk zelfbestuur, van ware "gemeentevrijheid". Omgekeerd is (1947!, gvh) een doorgedreven bureaucratisch centralisme het kenmerk van alle gefaalde, broze democratieën. In deze tegenstelling ligt volgens Gasser het ultieme antwoord op de vraag waarom sommige democratieën de moeilijke eerste helft van de twintigste eeuw wel konden overleven, andere niet.

Es gibt nämlich ein Merkmal, das es ermöglicht, die gesunden und die brüchigen Demokratien jederzeit klar zu unterscheiden. Und zwar handelt es sich bei diesem untrüglichen Merkmal um die Gestaltung der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung. (p. 10)

Hoe is politieke gemeenschapsvorming überhaupt mogelijk? Vanuit een bestuurlijk standpunt bestaan er twee archetypen van gemeenschapsvorming: de op heerschappij gebaseerde en de op vrijwillige associatie gebaseerde gemeenschapsvorming. Of nog: de hiërarchisch-bureaucratische en de associatief-federatieve gemeenschap. Beide zijn fundamenteel verschillend, op veel vlakken zelfs diametraal aan elkaar tegengesteld.

De hiërarchische gemeenschap is van bovenaf gegroeid en berust op de principes van ondergeschiktheid en gehoorzaamheid aan de staatsmacht. De op vrijwillige associatie gebaseerde gemeenschap (ook gemenebest genoemd) daarentegen is van onderaf 'organisch' gegroeid, vanuit een vrije en collectieve wil tot samenleven en samenwerken. Historische voorbeelden van hiërarchisch-bureaucratische gemeenschappen zijn het feodalisme, het absolutisme, de Duitse staat tot 1933 en de Franse IIIe Republiek. Sinds de tijd van het Absolutisme kennen de meeste staten op het Europese vasteland een gecentraliseerde bureaucratie. Immers, zodra een op heerschappij gebaseerde staat een relatief groot geografisch gebied bestrijkt is een centralistisch georganiseerd militair-bureaucratisch systeem onontbeerlijk. Daarentegen wortelt een van onderaf gegroeide gemeenschap altijd in de lokale ruimte, meer bepaald in de gemeente, omdat associatief zelfbestuur zich alleen lokaal kan ontwikkelen. De geschiedenis leert ons dat ook zulke vanouds vrije gemeenschappen zich tot een nationale staat kunnen aaneensluiten (bvb. Engeland, Zwitserland, Nederland, de VS).

Weliswaar hadden de ideeën van het liberalisme tot gevolg dat ook hiërarchische staten beperkte vormen van lokaal zelfbestuur invoerden en dat anderzijds vrije gefedereerde staten hun administratie ten dele centraliseerden. Maar toch bleven de fundamentele verschillen onaangeroerd. Zo werd de centrale administratie in landen met ware gemeentevrijheid nooit meer dan een soort dakorganisatie. Anders gezegd: ondanks een zekere bestuurlijke centralisatie in federatieve gemeenschappen doordrong de administratieve bevelstructuur er nooit de hele staat van het nationale tot het lokale niveau. Dit in tegenstelling tot centralistisch-bureaucratische staten, waar onmogelijk ware lokale autonomie kan bestaan, aangezien de administratie er zonder het ordenend principe van bevelen en gehoorzamen niet naar behoren kan functioneren (zie ook lager). Kortom, in de wereld van de gemeentevrijheid is het ordenend principe de "gemeenschapsgeest", de collectieve wil tot samenleven. In centralistische landen is het ordenend principe de gehoorzaamheid aan de staat.

Und da gibt es, verwaltungsmässig betrachtet, nur zwei grundlegende Ordnungsprinzipien: das Prinzip der Subordination und das der Koordination - oder anders ausgedrückt : das Prinzip der Befehlsverwaltung und das der Selbstverwaltung. Entweder wird die staatliche Ordnung durch einen obrigkeitlichen Befehls- und Machtapparat gesichert, oder dann beruht sie auf dem freien gesellschaftlichen Willen einer Volkskollektivität. (p. 12)

Der Gegensatz Herrschaft - Genossenschaft ist vielleicht der wichtigste Gegensatz, den die Sozialgeschichte kennt. (p. 13)

Anders als der herrschaftliche Staat wurzelt der genossenschaftliche seinem Wesen nach notwendig stets im kleinen Raume. (13)

Een gemeenschap van vrije en weerbare (dus bewapende) burgers kan historisch gezien slechts op één manier ontstaan: door vrijwillige associatie van die burgers. Wanneer elke burger traditioneel het recht heeft om wapens te dragen, kan een gemeenschap alleen maar uit een collectieve wil ontstaan. Zo komt op organische wijze een synthese van vrijheid en orde tot stand. Een verzoening van deze twee tegengestelde begrippen wordt pas mogelijk wanneer de wil tot vrije collectieve samenwerking onafscheidelijk verbonden is met de wil tot vrije collectieve inpassing (Dt. Einordnung) in de gemeenschap. Anders uitgedrukt: voorwaarde voor het functioneren van een vrije gemeente of een gemenebest van vrije gemeenten is de wil van het individu om mee verantwoordelijkheid voor de gemeenschap op te nemen. De centralistische machtsstaat daarentegen is gebaseerd op hiërarchische verhoudingen (Dt. Über- und Unterordnung), dus op onderwerping van het individu aan de staatsorde.

Hoofdvoorwaarde voor zo'n "vrijwillige inpassing" is dat de leden van de gemeenschap dezelfde fundamentele geestelijke en morele waarden bezitten. Met andere woorden, er moet een collectief geweten voorhanden zijn (Gasser noemt dit "ethisch collectivisme"), met als noodzakelijk kenmerk een in hoge mate uniforme "publieke opinie", althans voor wat fundamentele waarden en normen betreft. Volgens Gasser is dàt wat Tocqueville met "tyrannie van de meerderheid" bedoelde: de vrije wil van de betrokken individuen creëert een collectief gevoelde dwang tot conformering aan de gemeenschappelijke wil. Daar een centralistisch bestuurswezen ontbreekt is een vrije gemeente (of een gemenebest van vrije gemeenten) aangewezen op een machtige publieke opinie om de maatschappelijke cohesie te waarborgen. Als voorbeeld noemt Gasser de indrukwekkende eendracht waarmee de Britten zich bij het begin van de Tweede Wereldoorlog achter hun leiders schaarden.

Van alle collectieve bindingen die gezamenlijk de publieke opinie vormen zijn de ethische bindingen het fundamenteelst. Volgens Gasser is dit van groot belang: "Terwijl in een hiërarchisch-bureaucratische staat politiek en moraal op fundamenteel verschillende niveaus liggen, zijn ze in de associatief-decentrale staat onafscheidelijk verbonden". Dat is het fundamentele wezenskenmerk van een op gemeentevrijheid gebaseerde gemeenschap. Gasser vat dit samen onder de noemer "communale gemeenschapsethiek".

Staatsbildungen, die von unten nach oben wuchsen und die Idee der Selbstverwaltung repräsentieren, sind regelmässig Gemeinwesen ganz besonderer Art; denn sie werden in erster Linie durch geistig-sittliche Kräfte zusammengehalten und nur nebenbei durch machtpolitische Klammern. (p. 17)

Während im obrigkeitlich-bürokratischen Staate Politik und Moral auf grundsätzlich verschiedenen Ebenen liegen, gehören sie im gesellschaftlich-kommunalen Staate untrennbar zusammen. (p. 18)

Vervolgens bespreekt Gasser de kenmerken van een communale gemeenschapsethiek: collectieve wetsgetrouwheid, collectief vertrouwen, collectieve verdraagzaamheid, humaniteitsidee.

Collectieve wetsgetrouwheid. Een uit vrije associatie en communalisme gegroeide gemeenschap heeft zijn wortels noodzakelijk in het volksrecht (in tegenstelling tot het "herenrecht", het recht van de machthebbers). Immers, vrije en bewapende burgers kunnen slechts vrijwillig een gemeenschap vormen zolang ze gelijklopende rechtsopvattingen hebben. De voor communale gemeenschappen typische wetsgetrouwheid van de burgers vloeit voort uit een collectieve trots op het bestaande. Dit verklaart ook waarom deze gemeenschappen zo sterk aan het bestaande recht vasthouden: ze zijn niet bereid de bestaande rechtsorde door een andere te vervangen. Hoogstens willen ze het geldende recht aanvullen met nieuwe rechtsregels. Gemenebesten zijn dus in wezen conservatief, niet in de betekenis van "reactionair" of "niet progressief", wel van "niet revolutionair". Vrijheid is pas levenskrachtig wanneer ze een voedingsbodem vindt in zulk een volksrechtelijk-conservatieve gemeenschapszin. Deze gemeenschappen kennen dan ook geen hogere politieke autoriteit dan de overgeleverde en collectief gedragen rechtsorde. Dit verklaart waarom ze voor altijd beschut lijken voor de tendens om zich van binnenuit tot een totalitaire staat te ontwikkelen.

Das genossenschaftlich-kommunale Ordnungsprinzip ist immer auch identisch mit einem volksrechtlichen Ordnungsprinzip. (p. 18)

Denn wo eine Volksgesamtheit ihre Ehre darein setzt, das Bestehende nur schrittweise, in organischer Fortbildung abzuändern, da bekennt sie sich - wenigstens dem Prinzipe nach - zur Verfassungs- und Gesetzestreue und zur unbedingten Rechtskontinuität. (p. 19)

Collectief vertrouwen. De aldus ontstane verbinding van vrijheid en recht is de basis van een sterk collectief vertrouwen onder de burgers. Hoezeer de persoonlijke belangen en overtuigingen onderling ook mogen verschillen, er blijft altijd een vertrouwen bestaan dat alle partijtegenstellingen overstijgt: het vertrouwen in de wetsgetrouwheid van de meerderheid der medeburgers. Dit collectieve vertrouwen verbindt tegengestelde groepen met elkaar: regerenden en geregeerden, armen en rijken, arbeiders en academici. Het verklaart waarom men in een gemenebest weinig angst heeft voor de "gewone man". Doch zo'n vertrouwen kan alleen in een kleine gemeenschap bestaan. Daarom moet elk gemenebest opgebouwd zijn uit vrije en autonome lokale gemeenschappen die zich vrijwillig associëren tot een groter geheel ("collectiviteitenstaat"). Zulke gemeenschappen zijn zelfs in staat, de moderne partij- en klassentegenstellingen grotendeels op te vangen en te milderen. De verhoudingen tussen politieke partijen in een gemenebest zijn veel minder gekenmerkt door een onderlinge strijd om de macht: het algemeen landsbelang staat altijd voorop.

In einer auf kollektiver Gesetzestreue beruhenden Rechtsordnung haben die führenden Volksschichten, das ist natürlich, wenig Angst vor dem "Mann auf der Strasse"; ja, sie sind geradezu darauf stolz, das freie Vertrauen der Volksmassen zu besitzen. (p. 21-22)

Um auf den Boden der Freiheit eine volkstümliche Ordnung begründen zu können, muss der Nationalstaat innerlich an das kleinstaatliche Prinzip gebunden bleiben: d.h. er darf seinem Wesen nach nichts anderes sein als eine Vereinigung lokaler Vertrauensgemeinschaften, ein System sich selbst verwaltender lebendiger Kollektivitäten. (p. 23)

Collectieve verdraagzaamheid. Uit dit collectieve vertrouwen op lokaal niveau groeit een collectieve verdraagzaamheid op regionaal en nationaal niveau. Wie in de gemeente geleerd heeft om met zijn tegenstanders naar compromissen te zoeken, zal dit ook op een hoger niveau nastreven. Als de passies of de strijd in een gemeente te hoog oplopen, zullen naburige gemeenten daar weinig begrip voor opbrengen en trachten te bemiddelen, terwijl in centralistische landen lokale rivaliteiten vaak nog versterkt worden door de bestaande partijtegenstellingen. Ook dit is een historisch feit: in de wereld van de gemeentevrijheid waren de klassentegenstellingen nooit zo scherp als in centralistische staten. Ook zijn "conservatief", "liberaal" en "socialistisch" er geen onverzoenlijke tegenstellingen, ze horen integendeel onafscheidelijk bij elkaar. In een gemenebest is de conservatief deels liberaal en socialist, de liberaal deels conservatief en socialist, de socialist deels liberaal en conservatief.

Wo immer kollektive Gesetzestreue und kollektives Vertrauen einen Volkskörper zusammenhalten, da sind von vornherein starke Kräfte der Versöhnung und des Augsleichs im Spiel. (p. 24)

Überhaupt sind in der Welt der Gemeindefreiheit die heute dort vorherrschenden drei Parteiideale konservativ, liberal und sozialistisch alles andere als unversöhnliche Gegensätze; sie gehören vielmehr in unlösbarer Weise zusammen: als notwendige Funktionen des genossenschaftlich-föderativen Ordnungsprinzipes. (p. 25)

Humaniteitsidee. Het uitgangspunt van een op "ethisch collectivisme" gestutte gemeenschap is, aldus Gasser, "niet de individuele vrijheid, maar de gemeentevrijheid". Echter, in de gemeentevrijheid zit immanent "een kiem van individuele vrijheid, in de vorm van een 'levenwekkend' en 'orde scheppend' element". De gemeenschap moet er alles aan doen om de geldende collectieve waarden (wetsgetrouwheid, vertrouwen en verdraagzaamheid) te behouden en te versterken. De burgers moeten gemotiveerd blijven om zich in de gemeenschap in te passen en de regels te volgen. Dat kan alleen door een permanente zelfopvoeding van de mensen tot vrije, bewuste, verantwoordelijke, verdraagzame burgers. Elke van onderaf opgebouwde gemeenschap is erop aangewezen, "zijn burgers aan te manen tot respect van bepaalde levenswaarden". De belangrijkste van deze waarden zijn: respect voor vrijheid en recht, bereidheid tot vertrouwen en trouw aan het gegeven woord, verdraagzaamheid en gematigdheid, respect voor de rechten van de zwakkeren, het geloof in het goede van de mens en zijn capaciteit om zichzelf te verbeteren. Zo bekeken is de gemeentevrijheid ook de bron van de humanitaire idee zelf. Elk systeem van zelfbestuur is tegelijk een burgerschool, een instelling voor humanitaire vorming. Alleen op deze geestelijke en morele basis konden stabiele en inwendig gezonde democratieën ontstaan.

Die Staatsangehörigen müssen in der Lage bleiben, sich immer wieder freudig zur Gesetzestreue, zum Vertrauen, zur Verträglichkeit zu bekennen. Das ist nur möglich, wenn man fortwährend an ihre Mitarbeit im Staate, an ihren politischen Verantwortungssinn appelliert. Und daraus folgt: Jede auf dem Selbstverwaltungsprinzip beruhende Staatsbildung ist ihrem Wesen nach eine auf Selbsterziehung gegründete Vertrauensgemeinschaft freier Menschen. (p. 27)

Ausgangspunkt der genossenschaftlich-dezentralisierten Staatsbildungen ist nicht die Individualfreiheit, sondern die Gemeindefreiheit. Aber es ist in der Gemeindefreiheit, das darf man nie übersehen, ein Keim von Individualfreiheit zwangsläufig enthalten - und zwar in Form eines lebenspendenden, ordnungsfördernden Elementes. (p. 27)

Jenes Wort des Freiherrn vom Stein bleibt zutiefst wahr: "Zutrauen veredelt den Menschen; ewige Vormundschaft hemmt sein Reifen." (p. 29)

Als eine Anstalt, die ihre Angehörigen zu fortwährender Selbsterziehung nötigt, ist jeder vom Geist der Gemeindefreiheit beseelte Staat eine Bürgerschule: eine Anstalt für Menschenbildung.(p. 29)

(Einde van het eerste deel. In deel twee vat ik de hoofdstukken twee en drie samen, waarin Gasser de historische ontwikkeling van "De wereld van de gemeentevrijheid" en "De wereld van de gemeenteonvrijheid" behandelt).

(1) A. Gasser en F.-L. Knemeyer, Gemeindefreiheit – kommunale Selbstverwaltung (deel 4 in de reeks: Studien zur Soziologie), ISBN 485-03090-2, Nymphenburger Verlagshandlung GmbH, München, 1983. Deze uitgave verscheen veertig jaar na de eerste druk. Ze omvat de volledige tekst van de tweede editie (1947), een inleiding door Knemeyer en een slotbeschouwing van Adolf Gasser zelf. (2) In Italië in 1922, Spanje in 1923-31 en 1936, Bulgarije 1923-1931 en 1935, Griekenland 1925-6 en 1935, Polen 1926, Litouwen 1926, Portugal 1926, Joegoslavië 1929, Letland 1934, Roemenië 1937, Hongarije sinds de jaren 1920. In de volgende landen ging de vrije rechtsstaat voor 1940 niet ten onder: het VK (en de VS), Nederland, Zwitserland, de Scandinavische landen met inbegrip van IJsland. België beschouwt Gasser als een "tussengeval" (in deel 2 meer daarover). (3) Ook in Frankrijk in 1940 (zie deel 2).