Gemeentevrijheid in historisch perspectief

Dit tweede deel van mijn samenvatting van Adolf Gassers studie Gemeentevrijheid als redding van Europa (Basel, 1947) behandelt de historische ontwikkeling van de gemeentevrijheid en de gemeente-onvrijheid in Europa (de hoofdstukken twee en drie van het boek).

In deel één leerden we onder de noemer "communale gemeenschapsethiek" de ethisch-sociologische kenmerken van gemeentevrijheid kennen. Uit het nu volgende historisch overzicht kunnen we een aantal grondvoorwaarden voor het ontstaan en het overleven van een op gemeentevrijheid gebaseerde decentrale staat (een gemenebest) distilleren: (1) het individuele weerstandsrecht tegen machtsmisbruik van bovenaf, (2) een vrije en weerbare (dus het wapenrecht bezittende) boerenstand, (3) een volksmilitie (geen staand leger), (4) het ontbreken van een streng hiërarchisch gestructureerde bureaucratie, (5) discretionaire bevoegdheid en beschikkingsvrijheid voor lokale besturen (anders uitgedrukt: de afwezigheid van dwingende ingrepen zoals directe orders van hogerhand), (6) financiële autonomie voor lokale besturen, (7) een verbod op rechtspraak door vreemden.

De genoemde kenmerken bestendigen de voortdurende actieve medewerking van de burgers bij bestuurszaken, waardoor de politieke macht lokaal verankerd blijft. Of anders uitgedrukt: ze voeden die maatschappelijke en historische krachten die een al te grote centralisering van de macht kunnen tegengaan.

Het eerste deel van deze samenvatting behandelt de landen die we in deel één als gezonde democratieën leerden kennen, de landen van de gemeentevrijheid: het VK (en de VS), Scandinavië, Nederland, Zwitserland. Het tweede deel gaat over de landen met een centralistisch-hiërarchisch georganiseerde bureaucratie, de zogenaamde "geliberaliseerde autoritaire staten". Vooral Frankrijk en Duitsland krijgen in het boek uitgebreid aandacht.

Nogmaals ter herinnering: de historische ontwikkelingen na 1947 komen in Gassers boek en dus ook in deze samenvatting niet aan bod.

Adolf Gassers 'Gemeentevrijheid als redding van Europa' (1947) - samenvatting (2)

Hoofdstuk II. De wereld van de gemeentevrijheid

De van onderaf opgebouwde, op federatief zelfbestuur en coördinatie gestutte gemenebesten

Reeds bij de vroege Europese volksstammen uit de voor-Romeinse tijd treffen we kernaspecten van democratie en ethisch collectivisme aan, zoals het gewoonterecht (met inbegrip van het weerstandsrecht) en de morele plicht tot goed nabuurschap voor elk lid van de stam. Belangrijke beslissingen werden - doorgaans in overleg tussen alle weerbare mannen - in het belang van de gemeenschap genomen en door de hele gemeenschap gedragen. Daarom noemt Gasser deze volksstammen vrije en weerbare oerdemocratieën. Ook al vonden geleidelijk aan monarchische en aristocratische elementen ingang, toch putten de "adel" en later de volkskoningen hun status en gezag uit verdienste en vertrouwen, niet uit macht. In zulke samenlevingen sluiten monarchie, aristocratie en democratie elkaar niet uit, integendeel: ze vullen elkaar aan. De adel was net zoals iedereen aan het volksrecht gebonden. In het weerstandsrecht (een individueel vrijheidsrecht) ziet Gasser de organische bron van de latere liberale democratie.

Ondanks de veelvuldige stammenoorlogen, de slavernij en de ruwe zeden (duel, bloedwraak) werd de communale gemeenschapsethiek nergens in Europa van binnenuit aangetast. Waar ze verloren ging gebeurde dit van buitenaf, met name tijdens de Romeinse en vervolgens de Frankische militaire overheersing. In Groot-Brittannië en Scandinavië overleefde ze tot vandaag (1947, gvh).

All das zeigt: Auf dem Boden der Gemeindefreiheit und der lebendigen Selbstverwaltung geht es nicht an, Monarchie, Aristokratie und Demokratie als starre Gegensätze aufzufassen; vielmehr können diese drei Grundbegriffe als blosse Funktionen des volkstümlich-kommunalen Ordnungsprinzipes untrennbar zusammengehören. (32)

Das Widerstandsrecht durfte auch gegen den König ausgeübt werden, und demgemäss vermerken z.B. altskandinavische Rechtsquellen ausdrücklich: "Wenn der König das Recht bricht, so soll man einen Pfeil in ihn schiessen. (33)

Eben die volksrechtliche Basis war es, die dem Widerstandsrecht nicht eine gemeinschaftssprengende, sondern eine gemeinschaftsbindende Kraft verlieh. (33)

In de Griekse stadstaten werd de "stam" voor het eerst een "staat", of nog: natuurvolk werd cultuurvolk. Op een paar uitzonderingen na bestond overal gemeentevrijheid (vrije burgers én vrije boeren). Zelfs in de aristocratische beginperiode kende de Griekse polis geen heersersadel, wel een "verdiensten- en bezitadel", die het vertrouwen van de bevolking genoot. Dank zij de militieplicht en de homogene, conservatieve rechtsopvattingen in de gemeenschap bleef de afstand tussen adel en bevolking relatief klein. Dat leidde dan weer tot een groeiend collectief vertrouwen, waardoor steeds bredere volkskringen toegang tot bestuursambten kregen. Zo kon op organische wijze een democratisering inzetten (ook al leidde de weg naar meer democratie vaak langs een tijdelijke volkstirannie).

Gasser wijst erop dat de Griekse stadstaat geen uitstaans heeft met wat wij vandaag onder een "staat" verstaan. De Griekse polis was op individuele vrijheid geschraagd: de "staat" was geen machtsinstrument maar werd door vrije burgers gedragen. De Griekse wet gold als uitdrukking van vrijheid, niet van macht. De stabiliteit van deze gemeenschappen hing samen met een gesloten publieke opinie, met de betrouwbaarheid van en het onderlinge vertrouwen tussen de burgers. Opvoeding in het oude Griekenland had dan ook niet eruditie tot doel maar mensvorming (Dt. Menschenbildung) en deugdzaamheid. Echter, het Griekse humanisme eindigde bij de grenzen van de polis: de "buitenlandse" politiek werd met de wapens bedreven, om buit en slaven te bemachtigen, en de meest democratische gemeenschappen waren tegelijk de meest oorlogszuchtige. Ook schoven de vrije burgers zowat al het werk af op slaven en andere onvrijen. De Griekse communalistische geest ging pas tijdens de Romeinse overheersing verloren.

Ook het oude Rome ontstond op basis van gemeentevrijheid [1]. Uit de oorspronkelijk aristocratische orde groeide een quasi-democratische orde: vrije en weerbare boeren lieten het bestuur in vertrouwen en volgens de aloude traditie aan de Senaat over. Omdat de burgers niet zo dicht bij elkaar woonden als in de Griekse stadstaten was een efficiënte organisatie van directe inspraak in de politiek niet mogelijk. Dit veranderde in de Romeinse republiek, die een ware gemeenschap van vrije boeren was. Met de volkstribunen (plebejers die een veto mochten uitspreken tegen ambtsbeslissingen) werd het weerstandsrecht voor het eerst geïnstitutionaliseerd. De sociale cohesie van het oude Rome berustte niet op totalitaire dwang, wel op de volkswil en het collectieve vertrouwen tussen de burgers. Ook de door Rome veroverde gebieden in de rest van Italië kenden gemeentevrijheid (inclusief de volle belastingsvrijheid). Zo werden deze gebieden geleidelijk aan trouwe bondgenoten van Rome. Het Oude Italië was een van onderaf gegroeid 'Italisch Eedgenootschap'.

Vanaf 200 v.C. begon een van de meest tragische processen uit de wereldgeschiedenis: de gestage ondergang van de kerngezonde Romeins-Italiaanse boerenstaat. De oorzaak van dit verval was, aldus Gasser, het ontstaan van het Imperium. De veroverde gebieden rond de Middellandse Zee werden geknecht, geplunderd en uitgebuit. De geweldige instroom van rijkdommen en slaven in Rome holden de werkethiek steeds meer uit en werkten decadentie en machtsconflicten in de hand. Net zoals in Griekenland was het ook in Rome de buitenlandse machtspolitiek die de communale gemeenschapsethiek ondergroef.

De vervanging van de volksmilitie door een beroepsleger is voor Gasser de ultieme verklaring voor de ondergang van de Romeinse beschaving. Beroepssoldaten die lang in het buitenland verbleven wenden langzaam maar zeker aan het machtsdenken in een militaristische bevelstructuur en verloren zo hun respect voor de bestaande tradities. Geregeld plunderden legereenheden uit de provincie het Italiaanse kernland en steeds vaker namen militairen belangrijke maatschappelijke posities in, waardoor ze meer en meer eigendom konden verwerven. Geleidelijk aan erodeerden het voor gemeentevrijheid essentiële collectieve vertrouwen en de zin voor verantwoordelijkheid voor de gemeenschap. De Romeinse ethiek van het communalisme ging ten onder aan het militarisme.

Und damit fiel die aus der Urzeit ererbte, arm und reich zusammenbindende Ethik des Kommunalismus jener Macht zum Opfer, der, wie keiner zweiten, entsittlichende und freiheitszerstörende Wirkungen entspringen: dem Militarismus. (44)

Op het Europese vasteland had het traditionele volksrecht tijdens de Romeinse overheersing plaats gemaakt voor het Romeinse "herenrecht" (dat de adel voor vergelijkbare misdrijven milder bestrafte dan het gewone volk). Ook was een selecte bestuurselite ontstaan. Het recht van de sterkste kreeg de overhand, met als dieptepunt de gruwelijke militaire anarchie van de derde eeuw. Na de val van Rome was het de christelijke kerk die een einde maakte aan de anarchie en het culturele verval in Europa: waar de staat het had laten afweten nam de kerk het voor de verdrukten op. Het christendom hernieuwde en verdiepte de verloren gegane gemeenschapsethiek in Europa. Tegen de militaire despotie van het Laat-Romeinse Keizerrijk vanaf de vierde eeuw kon de kerk echter weinig weerwerk bieden. Pas eeuwen later zouden de communale en de christelijke moraal voor het eerst een organische eenheid vormen: in de middeleeuwse stad. Vergeleken met de antieke gemeenschapsethiek ging het christelijk humanisme veel verder. Bijvoorbeeld liet de door het christendom verkondigde gelijkheid van alle mensen geen ruimte meer voor slavernij.

Ob nun lebendige Gemeinschaftsethik aus staatlichen oder religiösen Quellen gespiesen wird, immer muss sie sich praktisch im kleinen Raume bewähren, bevor sie in die Weite wirken kann. (47)

In schicksalbestimmender Weise aber gelangten kommunale und christliche Ethik erst in einer neuen Staatsgestaltung zu organischer Verbindung: in der mittelalterlichen Stadt. (49)

So bleibt denn festzuhalten: Der Geist der Gemeindefreiheit und der Geist des Christentums sind einander aufs engste wesensverwandt, und ohne ihre gegenseitige Stützung ruht die Idee der Menschenbildung im Bereiche der abendländischen Kultur doch nur auf brüchigen Grundlagen. (50)

Behalve het christendom waren ook de Germaanse volksverhuizingen een belangrijke factor voor de latere ontwikkeling van de gemeentevrijheid. De Germaanse volkscultuur bracht immers het gewoonterecht terug naar Europa, inclusief het recht op verzet tegen machtswillekeur. Echter, tegen de toenemende macht van de nieuw ontstane koninkrijken en vorstendommen kon de Germaanse traditie even weinig uitrichten als de christelijke idealen. Alleen de lokale adel, die in tegenstelling tot de boerenstand bewapend en dus weerbaar was, kon met het monarchische geweld wedijveren.

Pas met de opkomst van de middeleeuwse stad vonden christelijke gemeenschapsethiek en communale ethiek elkaar in een organische verbinding, zodat de gemeentevrijheid in Europa eindelijk opnieuw kon opbloeien. De stad als politieke entiteit bestuurde en verdedigde zichzelf. Hoe konden deze eilanden van zelfbestuur in het hiërarchisch georganiseerde en autoritaire feodale Europa ontstaan? Volgens Gasser ligt het antwoord op die vraag in de atomisering van de Europese samenleving als gevolg van de machtsstrijd tussen de lokale adel en de monarchen. Door gebruik te maken van zijn weerstandsrecht slaagde de lokale adel er op heel wat plaatsen in, de centrale macht van koningen en feodale heersers uit te hollen, waardoor tussen de 11e en de 13e eeuw overal in het Romaans-Germaanse Europa eilandjes van vrij (stedelijk) zelfbestuur konden ontstaan die de basis zouden vormen voor de moderne Europese cultuur.

In tegenstelling tot de Griekse stadsstaten en dank zij het christelijk gedachtegoed werd binnen de middeleeuwse stadsmuren geen slavernij gedoogd (wat het ontstaan van een arbeidsmoraal mogelijk maakte) en was het gebruik van militaire kracht nog bijna uitsluitend voor zelfverdediging geoorloofd. De interne vrijheid werd dus niet langer bedreigd door externe veroveringsdrang.

Net zoals de antieke stadstaten kende ook de middeleeuwse stad een gestage evolutie naar meer democratische bestuursvormen. De Raad (of Vroedschap), oorspronkelijk slechts een adviesraad voor de feodale heer, werd geleidelijk aan meer en meer met vertrouwensmensen uit gilden en ambachten bezet, die na verloop van tijd meer belang gingen hechten aan het vertrouwen van hun medeburgers dan aan gehoorzaamheid jegens de heren. Deze stadsraden kan men beschouwen als de eerste instellingen van representatieve democratie. Aangezien de stad voor zijn verdediging op de eigen burgers aangewezen was (militie) moest het stadsrecht logischerwijs ook door het volk gedragen worden. De kiem van de moderne Europese gemeentevrijheid ligt dus in de middeleeuwse stad.

Echter, niet overal in Europa kon de stadsvrijheid zegevieren. In Boven- en Midden-Italië bijvoorbeeld zette de toenemende strijd onder de feodale adel de steden ertoe aan hun macht aan lokale potentaten af te staan, die vervolgens met de hulp van een beroepsleger heersten. In andere delen van Europa dan weer kregen de vorstenstaten de overhand over de steden, vaak dank zij hun heerschappij over het platteland waar de boeren onbewapend en dus onvrij waren. Deze historische processen verklaren waarom in Italië, Frankrijk, Spanje en Duitsland de communale gemeenschapsethiek en gemeentevrijheid niet tot staatsvormende principes konden uitgroeien. Alle grote landen op het Europese vasteland zouden eerst vorstenstaten en vervolgens absolutistische monarchieën worden. Opnieuw zou vreemde militaire overheersing het communalisme ten grave dragen.

Dem Germanentum der Völkerwanderungszeit kommt das sittliche Verdienst zu, die ureuropäische Idee des Widerstandsrechtes von neuem Siegreich über das ganze Abendland verbreitet zu haben. (51)

So wie überbordende Machtkonzentration jeden freiheitlichen Gemeinschaftsgeist, jeden "ethischen Kollektivismus" zerstört, so wirkt umgekehrt Machtatomisierung wahrhaft gemeinschaftsbildend und sittlich belebend. (52)

Fortan war der innenpolitische Freiheitswille durch den aussenpolitischen Herrschaftswillen nicht mehr gefährdet – und damit war die Verschmelzung von kommunaler und christlicher Ethik im Prinzip vollzogen. (53)

Fast überall auf dem Festland gehörte die Zukunft dem grossräumigen Fürstenstaate, dem monarchischen Absolutismus, und wo dieser mit seinem stehenden Heer und seinem bürokratischen Befehlsapparate einmal hingriff, da gelangten die städtische Milizverfassung und Selbstverwaltung bald zum Erlöschen. Allgemein wurde auch jetzt wieder, wie einst in den Gemeinden der Urzeit und der Antike, fremde Militärherrschaft zum Grabe des Kommunalismus." (55)

Het Britse Gemenebest neemt in de wereld van de gemeentevrijheid een speciale plaats in. De Angelen en de Saksen die zich na de val van Rome in Engeland vestigden brachten oude Germaanse tradities mee, waardoor in Engeland vrije, weerbare volksgemeenschappen ontstonden. Omdat Willem de Veroveraar na 1066 het wapenrecht van de kroonboeren in stand hield (om zo de weerspannige feodale adel in toom te houden), kon het feodale horigheidsdenken in Engeland nooit vaste voet krijgen: het feodalisme bestond er slechts als "eigendomsstelsel", terwijl de scherpe klassentegenstellingen van het middeleeuwse West-Europa Engeland bespaard bleven. Veeleer werd Engeland een plutocratie en behield de monarchie doorheen de hele geschiedenis kenmerken van het primitieve volkskoningschap. Het gezag van koning en adel steunde op het vertrouwen van de bevolking, hun militaire macht op de vrijwillige inzet van weerbare boeren en burgers (de Bill of Rights van 1689 erkende uitdrukkelijk het recht op wapendracht voor protestantse onderdanen). Ook de rechtspraak bleef in het volksrecht geworteld. Dit alles bestendigde de collectieve trots en de wetsgetrouwheid van de bevolking. De principes van lokaal self-government en volksrecht deinden geleidelijk aan naar het nationale niveau uit, een proces dat culmineerde in het Parlement en met name in het Lagerhuis (House of Commons = "Huis der Gemenen"). De geest van de gemeentevrijheid bleef doorheen de eeuwen bewaard. De wetsgetrouwheid van de Engelse bevolking in combinatie met toenemende geletterdheid leidde in de 19e eeuw als het ware vanzelf (zonder revolutie) tot een geleidelijke ("organische") uitbreiding van het stemrecht tot steeds bredere lagen van de bevolking. Van 1832 tot 1918 steeg de stemgerechtigde mannelijke bevolking van 5 % tot 100 %. Ook vandaag nog (1947, gvh) zijn de verhoudingen tussen nationale en lokale besturen in Engeland gebaseerd op overleg en niet op macht.

Kortom, de Britse natiestaat is een van onderaf organisch gegroeide unie van vrije gemeenten, een gemenebest (Commonwealth). Dat is volgens Gasser de reden waarom de Britse bevolking nooit echt radicaliseerde: ondanks de schrijnende sociale toestanden in de 19^e eeuw werd het communisme in Engeland nooit een factor van betekenis. Zelfs het koloniale Britse Empire was geen vrijheidsrovende militaire orde. Met name in de Amerikaanse kolonies huldigde Engeland van bij het begin de principes van lokaal zelfbestuur: elke kolonie mocht via een eigen parlement wetten uitvaardigen en belastingen heffen.

In de Verenigde Staten ontwikkelde de politieke unie zich overeenkomstig "het hoogste staatsgebod van de Angelsaksische wereld: Better self-governed than well-governed". Gasser ziet de VS als een geslaagde organische verbinding van twee tegengestelde levensbehoeften, namelijk een sterke nationale eenheid en uitgebreide lokale autonomie. Omtrent dit laatste onderwerp citeert hij uitgebreid uit Tocquevilles De la Démocratie en Amérique (1835). Ook al bedreigen veel "ziektekiemen" de Amerikaanse samenleving (materialisme; individualisme; de grote kloof tussen rijk en arm; rassentegenstellingen; massale immigratie, ook uit landen die nooit gemeenteautonomie kenden), toch heeft het voor een vrije samenleving allergevaarlijkste kankergezwel zich nooit in de VS kunnen vastzetten: het in militaristisch en bureaucratisch denken gewortelde bevelsprincipe. Drie cruciale kenmerken van een vrije en weerbare, op het volksrecht gebaseerde gemeenschap zijn in de VS altijd blijven bestaan: (1) een tot goede nabuurschap verplichtende gemeenschapszin, (2) de verering van de federale Grondwet en van het rechtsprincipe en (3) een zelfs in crisistijd gematigde houding van partijen en klassen.

Dank der englischen Seeherrschaft wurde das kommunal-volksrechtliche Ordnungsprinzip, das Prinzip der administrativen Dezentralisation und Koordination seit dem 17. Jh in gewaltige überseeische Siedlungsgebiete verpflanzt und stieg so zum ersten Mal seit der Römerzeit wieder zu weltumspannender Geltung auf - einer der folgenschwersten Entwicklungsprozesse der Weltgeschichte. (65)

Wo immer das Angelsachsentum Staatswesen bildete, da triumphierte auch sein oberster Staatsgrundsatz: "Better self-governed than well-governed." (65)

Ook in de Scandinavische en de Nederlandse volksmonarchieën had het lokaal zelfbestuur weinig onder het proces van staatsvorming te lijden. Zweden, Finland, Noorwegen en IJsland kennen tot vandaag (1947) een sterke, van onderaf gegroeide lokale autonomie. Enkel Denemarken vormt een belangwekkende uitzondering op de Scandinavische regel. Vanaf de 14^e eeuw onderdrukten Duitse soldijridders samen met de Deense adel de onvrije boeren. In 1660 brak de koning, met de steun van burgers en geestelijken (maar zonder de medewerking van de boeren), de macht van de adel. Dit luidde een periode van absolutistische heerschappij in, tijdens welke Denemarken een centralistische en bureaucratische staat werd. Maar - hierin schuilt voor Gasser het historische belang van het Deense voorbeeld - de geest van het liberalisme leidde in Denemarken na 1834 tot een gestage decentralisering en onthiërarchisering, waarbij een omvangrijke gemeenteautonomie werd ingevoerd. Op die basis kon zich vervolgens een in het vrije volksvertrouwen gewortelde parlementaire democratie ontwikkelen. Gasser ziet in Denemarken het bewijs dat het mogelijk is een "gehoorzaamheidsstaat" tot een federatief gemenebest om te vormen.

Ondanks de centrale benoeming van de burgemeesters rekent Gasser ook Nederland tot de wereld van de gemeentevrijheid. Dit heeft het land bijna uitsluitend aan de middeleeuwse stadsvrijheid te danken. Nederlandse burgemeesters hebben vooral een adviserende en consulterende functie en in de gemeenteraad hebben ze geen stemrecht.

België neemt een tussenpositie in tussen een federatieve en een centralistische orde. Ook al werd de “pouvoir communal” in de grondwet van 1830 ingeschreven, toch beschikken de Belgische gemeenten slechts over een beperkte discretionaire bevoegdheid. Gasser voorspelt (in 1947, gvh) dat België zonder een versterking van de lokale autonomie zijn communautaire problemen nooit onder controle zal krijgen (zie het tweede citaat hieronder).

Das moderne Dänemark hat also bewiesen: Der Umbau eines von oben her aufgebauten Befehls- und Machtapparates in ein von unten her aufgebautes föderatives Gemeinwesen ist kein Ding der Unmöglichkeit. (76)

Und es lässt sich mit Sicherheit voraussagen: Solange der belgische Staat das zentralistische Befehls- und Subordinationsprinzip beibehält, solange er darauf verzichtet, ein wahrhaft freiheitliches Verwaltungssystem einzuführen, wird in seinen neun Provinzen nie ein wirklich kräftiges regionales Eigenbewusstsein wieder neu aufleben können - und solange muss auch jede Bemühung scheitern, den gefährlichen Sprachenstreit zwischen den Flamen und Wallonen zu überwinden und Belgien, wie das die besten Patrioten des Landes erhoffen, zu einer "zweiten Schweiz" umzugestalten. (77)

Aan Zwitserland besteedt Gasser - hoe kan het ook anders? - uitgebreid aandacht. Het oorspronkelijk Zwitsers Eedgenootschap van 1291 was een pact voor collectieve veiligheid en onvoorwaardelijke vrijwillige arbitrage van onderlinge geschillen door lokale rechters (het verbod op rechtspraak door vreemden is een grondkenmerk van lokale autonomie). Dit pact werd gesloten tussen de bergbewoners van Uri, Schwyz en Unterwalden, drie woudsteden ("Waldstätte") in de Midden-Alpen. Door de eeuwen heen had zich in deze bergstreken een traditie van samenwerking in de strijd tegen de barre natuurelementen ontwikkeld [2], waaruit vervolgens een hechte, het individuele dorp overstijgende vertrouwensgemeenschap was ontstaan.

Vanaf de veertiende eeuw was Zwitserland een streek van vrije en bewapende boeren, waarin de geleidelijke ontwikkeling van staat en recht in tegenstelling tot de buurlanden door de burgers en de boeren werd gedragen. Zo groeide van onderaf en op organische wijze een federatie (gemenebest), die zich uiteindelijk in 1499 kon losmaken van het Heilig Roomse Rijk.

Steeds meer gemeenten en ook steden sloten zich vrijwillig bij het Eedgenootschap aan, andere gebieden werden veroverd of gekocht. Deze laatste, de zogenaamde "Untertanengemeinden", werden eeuwenlang geregeerd door landvoogden uit de dertien Oude Steden (de gebieden die zich voor 1513 aangesloten hadden). Echter, bij gebrek aan een eigen ambtenarenapparaat waren deze landvoogden afhankelijk van de medewerking van de lokale bevolking. En aangezien lokale autonomie en wapenrecht op het gehele Eedgenootschappelijke territorium golden kon zich ook in de Untertanengemeinden een cultuur van lokale zelfbeschikking ontwikkelen, tot ook deze gebieden in de negentiende eeuw volledige politieke gelijkheid konden opeisen. Zo groeide het "eeuwige verbond" van 1291 organisch uit tot het moderne Zwitserland.

In Zwitserland overstijgt het gemeenschapsprincipe vanouds de politieke en de klassentegenstellingen. Het feodalisme kon er zich nooit voluit ontwikkelen, net zomin als de voor het feodalisme typische verachting van de stedelijke burgerij jegens de plattelandsbevolking. Ondanks een periode van "absolutisme" in de 17^e-18^e eeuw en ondanks pogingen om Zwitserland in naam van het liberalisme tot een centralistisch-bureaucratische eenheidsstaat met een autoritair functionerende administratie om te vormen (1798-1831), bleef het principe van gemeentelijk zelfbestuur toch overeind. Dit was vooral aan de burgers zelf te danken. In 1830-31 maakten de Zwitserse kantons van de regering de opperste rechtsinstantie inzake bevoegdheidsconflicten tussen gemeenten en de staat. Gasser noemt dit een "gevaarlijke stap in de richting van een autoritair administratief recht". De burgers reageerden hierop in 1860-70 met de zogenaamde "Democratische Beweging" en slaagden erin, met democratische hervormingen (o.a. de invoering van het wetgevend referendum) hun lokale autonomie voor recuperatie door de nationale staat te behoeden. Mocht Zwitserland een staand leger en een bezoldigde bureaucratie gekend hebben, hadden de burgers nooit een zo actieve rol bij de vorming van de staatsinstellingen kunnen spelen.

Net zoals voor Engeland geldt ook voor Zwitserland dat interne conflicten en burgeroorlogen altijd van relatief korte duur waren en weinig slachtoffers maakten en dat extremistische of totalitaire ideologieën de bestaande orde nooit werkelijk konden bedreigen. Dat heeft het land ongetwijfeld aan zijn traditie van "collectieve verdraagzaamheid" te danken, aldus Gasser.

Die Eidgenossen haben die versprochene ewige Bundestreue einander auch später unter veränderten Verhältnissen gehalten und vollbrachten durch ihr dauerndes Festhalten am einmal gegebenen Wort eine sittliche Grosstat, die in der Weltgeschichte wenig gleichwertige Gegenstücke findet. (80)

Statt vom Bürger- und Rittertum wurde bei uns alle Rechts- und Staatsbildung vom Bürger- und Bauerntum getragen. (81)

Eben weil die altschweizerischen "Untertanen" aller Sprachgebiete jahrhundertelang in der Selbstverwaltung geschult wurden, vermochten sie schliesslich im 19. Jahrhundert in allen von ihnen mehrheitlich bevölkerten Kantonen die politische Macht zu ergreifen und sich auch über die Fähigkeit der Selbstregierung auszuweisen. (82)

Aus den so tiefeingewurzelten Selbstverwaltungstraditionen, aus den kommunal-volksrechtlichen Vertrauensgrundlagen der alten Eidgenossenschaft sind nachmals in organischer Entfaltung die beiden Haupterrungenschaften der modernen Schweiz herausgewachsen: der Bundesstaat und die reine Demokratie. (83)

Es war zu einem guten Teil ein geistespolitisches Versagen seiner Staatsmänner, das das Schweizervolk dazu nötigte, sich in so radikaler Weise der Idee der reinen Demokratie zu verschreiben. (85)

Alle in dit hoofdstuk besproken landen kennen, hoe verschillend ze voorts ook zijn, een sterk ontwikkeld lokaal zelfbestuur, gemeentevrijheid dus. Vergeleken bij de landen van de gemeenteonvrijheid (zie het volgende hoofdstuk) verliep de groei van nationale democratische staten in deze landen relatief rustig. De ontwikkeling van de oude gemeentevrijheid tot de moderne democratie en de nationale staat was een organisch groeiproces, van onderaf gedreven door de vrije wil tot samenwerken van lokale collectiviteiten ("collectiviteitenstaat"). Daartegenover staat de van bovenaf met een militair-bureaucratische bevels- en machtsstructuur dwangmatig opgelegde "commandostaat".

Gasser merkt op dat zowat alle communaal-decentrale gemenebesten periodes van aristocratisch, monarchisch of zelfs semi-autoritair bestuur kenden, "vooral in tijden wanneer de staat van de volksmassa's relatief weinig inspanningen op financieel en militair gebied eiste en het rechtsbewustzijn van de burgers met een extreem-conservatieve politiek tevredenstelde". Anders uitgedrukt: aangezien de aristocratie het regeringswerk en de administratie onbezoldigd uitoefende moest het volk weinig belastingen betalen, "en het schatte dit voordeel al te lichtvaardig hoger in dan de formele democratie". Desondanks gingen zelfs in deze periodes van verminderde vrijheid de traditionele waarden van het communalisme nooit verloren.

Tegelijk met de moderne staatsgedachte ontstond een nieuwsoortig recht. Terwijl recht voorheen gevonden werd begon de staat nu zelf wetten te maken. Dit leidde tot een nieuwe opvatting van vrijheid, door Gasser "de mobilisatie van het individu" genoemd: de eeuwenoude, conservatieve, corporatieve en op privileges gebaseerde opvatting van vrijheid ging geleidelijk over in een individualistische en op gelijkheid gestutte vrijheidsidee. Een natuurlijk gevolg van de toegenomen macht van het centrale bestuur in de moderne staat was een sterkere controle door de burgers. Nu de bestuurders zelf in groten getale nieuwe wetten maakten, voldeed de oude traditie van collectief volksvertrouwen niet meer. Het individu begon als individu (en niet meer louter als deel van het collectief) verantwoordelijkheid voor de gemeenschap te dragen. Alleen zo konden de aloude tradities van collectieve trots op het bestaande en vertrouwen in de wetsgetrouwheid van de medeburgers overeind blijven.

Op deze periode van liberalisering volgde vroeg of laat overal een periode van "democratisering". De toenemende scholingsgraad en de groeiende staatsburgerlijke plichten van de brede volksmassa's leidden als vanzelf tot meer directe verantwoordelijkheid en inspraak voor individuele burgers. Zo ontstond als het ware op organische wijze (hoewel overal met de nodige strijd en verwarring) de representatieve democratie en in Zwitserland de directe democratie [3].

De nationale staat en de moderne democratie zijn voor Gasser allerminst een product van de Verlichting, wel integendeel: beide groeiden organisch uit de gewijzigde levensbehoeften van een zich moderniserende wereld. Ook al stonden de lokale gemeenschappen tijdens dat ontwikkelingsproces een groot deel van hun macht af ten voordele van de centrale staat, toch behielden ze (althans in de vrije wereld van de gemeenteautonomie) de discretionaire macht (of uitvoeringsvrijheid) en de beschikkingsvrijheid (Dt. Ermessens- und Verfügungsfreiheit). Toegegeven, ook in de wereld van de gemeentevrijheid kent de ambtenarij hiërarchische structuren. Het grote verschil met gecentraliseerde staten is dat deze hiërarchie nooit het hele staatsapparaat van boven tot onder doorloopt: gemeentevrijheid betekent dat de nationale, regionale en communale instanties onderling onafhankelijk zijn. In een land met ware gemeentevrijheid kan de staat de gemeenten niet bevelen, maar heeft hoogstens een vetorecht of het recht om in te grijpen wanneer gemeenten de wet overtreden. Geschillen worden via arbitrage geregeld, niet via een machtwoord.

Wie falsch es ist, die neueingeführten Individualfreiheiten einseitig als Werk der Aufklärung, der "Ideen von 1789" zu betrachten, beweist die britische Habeas-Corpus-Akte; denn dieses Gesetz, das jeden Staatsbürger vor willkürlicher Verhaftung schützt, stammt bekanntlich aus dem Jahre 1678. (93)

In dezentralisierten, auf das administrative Koordinationsprinzip gegründeten Staatsbildungen erscheint die heutige Demokratie, genau betrachtet, als organisches Erzeugnis des urtümlich im ganzen Volke lebenden Widerstandsrechtes und seiner freiheitlichen wie konservativen Wesenseigenschaften. (93)

Die freie und starke Gemeinde im freien und starken Staate! (97)

Wo immer ein "ethischer Kollektivismus", eine "Angleichung der Gewissen" den Staat zusammenhält, da wird jede Gleichschaltung der Verwaltung, jede Übernahme des hierarchischen Befehlsprinzips und damit jede Entwicklung in Richtung des Totalstaates überflüssig und widersinnig. Es ist ja gerade die Schule der Dezentralisation, die Bürgerschule der kommunalen Selbstverwaltung, die zu einer überparteilichen Vertrauensbereitschaft erzieht - und damit zur unbedingten Anerkennung des demokratischen Mehrheitsprinzips. Denn nur aus tiefverwurzeltem Vertrauen zum Kommunalismus, d.h. zum freien Gemeinschaftswillen, vermag man es allgemein als selbstverständlich zu empfinden, eine Mehrheit habe auf den freien Willen einer Minderheit nach Möglichkeit Rücksicht zu nehmen - und eine Minderheit sei ihrerseits sittlich verpflichtet, sich aus freiem Willen dem freien Willen einer Volks- und Parlamentsmehrheit zu beugen. (97)

Hoofdstuk III. De wereld van de gemeenteonvrijheid

De van bovenaf opgebouwde, op hiërarchische bevelsadministratie en onderwerping gestutte staatsapparaten

In veruit de meeste Europese landen gingen gemeentevrijheid en zelfbestuur al in de vroege middeleeuwen definitief verloren, in Frankrijk, Italië en Spanje gebeurde dit zelfs al in de Romeinse Keizertijd. Ook al leidden de Germaanse volksverhuizingen naar het Romaanse deel van Europa tot herstel van het onder de Romeinen teloorgegane weerstandsrecht, in de praktijk bleef dit recht beperkt tot de adel, de kerk en (vanaf de 11^e eeuw) de burgerij. Voor de ongewapende en onvrije boeren die de overgrote meerderheid van de werkzame bevolking vormden bleef het weerstandsrecht dode letter. In de middeleeuwen verloor de boerenstand ook in Duitsland en Oost-Europa zijn vrijheid. Onder de Frankenkoningen werd het Germaanse volksrecht geleidelijk aan met het Romeinse hiërarchiedenken vermengd, wat uiteindelijk tot het ontstaan van twee streng gescheiden standen leidde: ridderlijke beroepskrijgers en ongewapende boeren. Het feodalisme versterkte de hiërarchische "herengeest" (Dt. Herrengeist) nog. Zo konden de feodale heren in de late middeleeuwen de belastingen omzeggens naar eigen goeddunken verhogen, aangezien de ongewapende boeren zich niet konden beroepen op het weerstandsrecht dat ze theoretisch nog wel bezaten.

Volgens Gasser was het feodalisme de kiemcel van de latere militaire monarchieën. Deze monarchieën voerden voor het eerst sinds de Romeinse tijd opnieuw een staand leger en een bureaucratisch bestuursapparaat met bezoldigde en vaak niet lokale (Dt. ortsfremde) functionarissen in. Tijdens het Absolutisme (17^e-18^e eeuw) groeide de centralistische staatsbureaucratie tot een belangrijke machtsfactor in de staat uit. Zo gingen de stedelijke vrijheden tussen 1300 en 1800 in alle grote landen op het continent (Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje, Oostenrijk) verloren, ten bate van het centrale ambtenarenapparaat. Langzaam maar zeker werd het "bevel van bovenaf" beslissend voor de totstandkoming van de nationale wil, niet meer het geweten van onderaf. Toch bleef ook in de absolutistisch geregeerde landen een beperkte mate van lokaal initiatief en zelfbestuur overeind. Onder meer de succesvolle politieke en economische ontwikkeling van meer liberale landen zoals Holland en Engeland werkten dit in de hand: het succes van deze landen zette de meer centraal-hiërarchisch georganiseerde staten tot een gestage liberalisering aan.

Kortom, alle grote continentaal-Europese staten ontwikkelden zich van bovenaf. De nationale eenheid in deze landen ontstond op mechanische wijze, door toedoen van een administratief bevels- en machtapparaat.

Neben einer stehenden Armee entstand als zweites Hauptwerkzeug, um die neuen Grossmonarchien zusammenzuhalten, auch jetzt wiederum (wie einst im römischen Kaiserreich) ein bürokratischer Verwaltungsapparat. (101)

Die Keimzelle der neu entstehenden europäischen Militärmonarchien war die Feudalherrschaft, nicht die freie Gemeinde. (101)

Als Ausgangserkenntnis für alles weitere ist festzuhalten: Die grossen Festlandsnationen sind seit der Römer- bzw. der Frankenzeit ununterbrochen aufs stärkste vom administrativen Befehls- und Subordinationsprinzip und damit vom Herrschaftsgeist durchtränkt geblieben. Die Massen des Bauerntums besassen dort überhaupt nie wahre Gemeindefreiheit, und vom 14. bis zum 17. Jahrhundert ging auch dem Bürgertum die seinige fast durchwegs wieder verloren. Demgemäss vollzog sich auch die Bildung des modernen Staates in Italien, Spanien-Portugal, Frankreich, Deutschland, Österreich ganz einseitig von oben her. Damit wurden aber die einzelnen Volksschichten rein mechanisch, durch einen administrativen Befehls- und Machtapparat, zu nationaler Einheit zusammengefügt, und sie bekamen keine Gelegenheit, im übersichtlichen lokalen Raume gemeinsam und selbstverantwortlich für das Gedeihen des Staates zu sorgen und einander politisch zu vertrauen. (103)

Het grote verzuim van het liberalisme was dat het zich uitsluitend op politieke en economische vrijheid toelegde en de administratieve vrijheid volledig verwaarloosde. In alle hiërarchische overheidsstaten bleef ook na de doorbraak van het liberalisme de strak centraal georganiseerde bureaucratie onveranderd voortbestaan. De bestuursorganen in deze landen bleven ingebed in een homogene bevelstructuur, die ook na de liberalisering volgens de militaire logica van bevelen en gehoorzamen bleef functioneren. De uitwerking op de mentaliteit van de betrokken ambtenaren was nefast: zij wenden eraan, dienstbevelen kritiekloos te gehoorzamen en de eigen mening en het eigen geweten uit te schakelen. De prefecten in de Franse departementen en de Italiaanse provincies, de Spaanse provinciegouverneurs, de Pruisische provinciale "Oberpräsidenten" waren allen rechtstreeks benoemd (en afzetbaar) door hun nationale regering. Tot hun kernopdrachten behoorde het toezicht op de "zelfbestuursorganen" van het land, in eerste instantie de gemeenten. Ze gaven de gemeentebesturen directe bevelen en oefenden vaak een strenge controle uit [4].

Gasser erkent dat in de meeste hiërarchisch-bureaucratische staten weliswaar een beperkte vorm van lokaal “zelfbestuur” is blijven bestaan (1947, gvh). Met echt zelfbestuur heeft dit echter geen uitstaans: wat men in centralistische bureaucratieën “zelfbestuur” noemt heeft slechts tot doel de staatsopgaven efficiënter door lokale besturen te laten uitvoeren. Twee elementaire verschillen met écht zelfbestuur zijn dat (1) de discretionaire macht en de beschikkingsvrijheid in bureaucratische staten niet bij de gemeenten zelf liggen en dat (2) klachten van de gemeente over van hogerhand opgelegde bestuursmaatregelen geen opschortende werking hebben. In de ambtenarij van centralistisch-autoritaire staten geldt het adagium "bevel is bevel" en heerst een strikte controle van hogerhand. In landen met ware gemeentevrijheid daarentegen worden de controleorganen doorgaans (mede) door de lokale besturen verkozen, dus niet van hogerhand benoemd. In Engeland, de VS, Zwitserland heeft de nationale regering geen zeggenschap over regionale of lokale ambtenaren of bestuurders. Tocqueville maakte in dit opzicht al het onderscheid tussen “Centralisation administrative” (de regering en de hogere administratie bevelen en oordelen, de gemeenten gehoorzamen en voeren uit) en “Centralisation gouvernementale” (de gemeenten moeten alleen de wet respecteren en beslissen autonoom hoe ze die omzetten).

Fataal voor burgerzin, recht en individuele vrijheid in centralistische commandostaten is dat de burgers en de lokale besturen geleidelijk aan meer vertrouwen in machtsdenken dan in rechtsdenken krijgen. In zulke omstandigheden kan het voor ware gemeentevrijheid onmisbare vertrouwen tussen de burgers onmogelijk gedijen. De cultuur van gemeentevrijheid gaat geleidelijk aan ook in de hoofden verloren.

Es ist grundsätzlich so: Ehemalige Militärstaaten haben seinerzeit auch die zivile Verwaltung nach dem Prinzip des Befehlens und Gehorchens geformt - und im Zeitalter des Liberalismus ist daran praktisch nichts Entscheidendes geändert worden. (106)

Denn die Ermessensfreiheit ist das Kernstück aller administrativen Eigenverantwortung. Je nachdem die oberen oder die unteren Verwaltungsinstanzen darüber zu entscheiden haben, ob der konkrete Einzelfall gemäss dieser oder jener Gesetzesbestimmung zu entscheiden sei, fliesst alle Ermessensfreiheit und damit alle eigentliche Verantwortung aus autoritärer oder aus autonomer Quelle. (108)

Bis zum Gerichtsentscheid blieb die angeordnete Massnahme, gemäss dem militärischen Grundsatz: Befehl ist Befehl, ohnehin in Kraft; d.h. weder in Frankreich, Italien, Spanien, noch in Preussen, Süddeutschland, Oesterreich usw. kam dem Rekurs [het door de gemeente aangetekende beroep, gvh] aufschiebende Wirkung zu. (110)

So war die Gemeinde tatsächlich nur die unterste Instanz eines autoritären Verwaltungsapparates, nur eine Scheingemeinde, und erschien ihren Einwohnern immer weit mehr als Instrument des Staatswillens denn als eigene Bürgersache. (110)

Ja - mit dem einstigen Absolutismus verglichen, hat der festländische Liberalismus die Macht des Staatsapparates, und im Zusammenhang damit die Staatsgläubigkeit des Volkes, sogar ins Ungemessene ausweiten helfen. Das ergab sich schon aus der gewaltigen Vermehrung der Staatsaufgaben, der ständigen Ausdehnung der sozialen Gesetzgebung und sodann eben dadurch, dass so viele vom Volke gewählte Kommunalpolitiker in die administrative Befehlshierarchie eingespannt wurden. Weil ortsfremder Befehlsgewalt auf intensivste unterstellt und umfassender Ermessensfreiheit entbehrend, blieb es den Kommunen untersagt, sich zu wirklichen Vertrauensgemeinschaften freier Menschen zu entwickeln - und damit fehlte den liberal-demokratischen Einrichtungen der sittliche Unterbau. Es ist nun einmal so: "Geht in der Überfülle der gesetzlichen Zweifelsfälle und wichtigeren Ermessenfragen das Recht der stärkeren Gemeinschaft dem Recht der schwächeren Gemeinschaften grundsätzlich immer voran, wie könnte ein Volk es sich dann abgewöhnen, mehr an die Geltung der Machtidee als der Rechtsidee zu glauben? Kurz: Unter allen so vielgepriesenen Freiheitsrechten war gerade das entscheidende, die andern Rechte erst voll lebensfähig machende vergessen worden: die Gemeindefreiheit. (113)

Verschiedene Umstände haben zusammengewirkt, um diese für die liberale Demokratie so verhängnisvolle Entwicklung möglich zu machen. Die Macht der Gewohnheit, das allzu formalistische Denken, das Bedürfnis nach einer autoritären Ordnungsklammer, die Freude am Befehlenkönnen, das Misstrauen gegenüber den Volksmassen: all das stand der Aufgabe im Wege, das eigentliche Problem zu erkennen. (114)

Als eerste voorbeeld van een geliberaliseerde autoritaire staat (Dt. liberalisierter Obrigkeitsstaat) bespreekt Gasser Frankrijk [5]. In de 17^e-18^e eeuw werd het Franse staatsbestuur strak gecentraliseerd en kwam het lokale leven onder strenge controle van de koninklijke intendanten en hun ondergeschikten te staan. In 1789 maakte de Assemblée Nationale daar een einde aan, door met één bruuske beweging in alle 40 000 Franse gemeenten een doorgedreven vorm van lokaal zelfbestuur in te voeren, waarbij de gemeenteambtenaren door het volk verkozen en alle controles vanwege hogere instanties afgeschaft werden. Voor de bevolking was deze breuk met het verleden echter veel te radicaal en bovendien konden de nieuwe instellingen de hooggespannen verwachtingen niet snel genoeg waarmaken. Toen in 1793-1794 de Terreur begon en regeringscommissarissen naar de gemeenten gestuurd werden om tegenstanders van de centrale regering weg te zuiveren, onthaalden de inwoners van veel gemeenten de commissarissen dan ook als redders. Napoleon had enkele jaren later (1799-1800) weinig moeite om definitief komaf te maken met het mislukte experiment van de gemeentevrijheid en opnieuw een strak centralistisch-hiërarchische bureaucratie in te voeren. Deze bleef in Frankrijk tot vandaag (1947!) zo goed als ongewijzigd. Weliswaar voerde de Derde Republiek op gemeente- en departementsniveau een systeem van verkozen volksvertegenwoordiging in, maar bij gebrek aan administratieve hervormingen bleven de door het staatshoofd benoemde prefecten oppermachtig: in zowat alle belangrijke aangelegenheden (inclusief de gemeentefinanciën) hadden de prefecten en dus niet de gemeenten de discretionaire bevoegdheid. Federalisme is in Frankrijk nog altijd een aangebrand woord.

Als gevolg van deze historische ontwikkelingen gingen de Fransen vrijheid steeds meer als een louter individueel en op groepsbelangen gericht goed zien en kwamen ze nooit tot een ware synthese van vrijheid en recht, van individualisme en collectivisme. Frankrijk kent het collectieve verantwoordelijkheidsbewustzijn van in vertrouwen samenwerkende gemeenteburgers niet. Dit werkte zich op de politieke zeden van het land uit. Zo gingen burgemeesters die in hun gemeente iets gedaan wilden krijgen steeds vaker bij een minister aankloppen, in de hoop dat deze de prefect een en ander zou influisteren. Frankrijk werd een “République des Camarades”. Deze politieke cultuur tastte het vertrouwen in het parlementaire systeem aan en bracht het land in de jaren 1930 zelfs op de rand van een burgeroorlog. Ze verklaart volgens Gasser ook waarom in juli 1940 een overweldigende meerderheid van de Franse parlementairen zonder slag of stoot voor de afschaffing van de republikeinse grondwet (en dus voor de Vichy-dictatuur van maarschalk Pétain) stemden [6], in tegenstelling tot andere bezette landen zoals Nederland, Noorwegen, Denemarken.

Und doch gelang es nicht, den Geist der Autoritätsgläubigkeit, der Subordination und der Verantwortungsscheu in seinen Wurzeln zu vernichten; denn das freiheitliche Staatsdenken der Franzosen bezog sich immer nur auf das Verfassungsdenken, nicht auf das unvergleichlich wichtigere Verwaltungsdenken. (116)

So viele Staatsumwälzungen auch im 19. Jahrhundert stattfanden - am Grundaufbau der napoleonischen Verwaltungsordnung mit ihren blossen Scheingemeinden sollte sich fortan nichts Entscheidendes mehr ändern. (119)

Dem Willen zur politischen Freiheit entsprach, da alle Ordnung aus der administrativen Befehlsgewalt, also aus autoritärer Quelle floss, kein wahres Vertrauen zum freien Gemeinschaftswillen. Mit Absicht beschränkte man den politischen Einfluss des Volkes auf das Recht, alle vier Jahre die Kammerabgeordneten zu wählen. (122)

Wenn England keine Volksabstimmungen nach schweizerischem Muster kennt, so deshalb, weil solche infolge des tiefverwurzelten Vertrauens zwischen politischem Führertum und Volk allgemein als überflussig empfunden werden. In der Dritten Republik ging man allen Plebisziten gerade aus den entegegengesetzten Gründen aus dem Wege, deshalb nämlich, weil hier das politische Führertum von tiefem Misstrauen gegen jeden direkten Volkswillen erfüllt blieb - 1848 hatte ja eine freie Volkswahl Napoleon III. den Weg zum Kaiserthron geöffnet! (122)

Während die "Königreiche" England, Holland, Norwegen usw. auf Grund ihres dezentralisierten Verwaltungsaufbaus gleichsam Republiken mit einer Art erblicher Präsidentschaft darstellen, ist Frankreich mit seiner zentralistischen Befehlsverwaltung bis zum heutigen tag eigentlich eine Monarchie geblieben - eine Monarchie, die zur Zeit der Dritten Republik widersinnigerweise von einem vielhundertköpfigen Parlament beherrscht wurde. (123)

Der Engländer, Amerikaner, Skandinavier, Holländer, Schweizer empfand die Freiheit stets als nichtdiskutierbare Lebensnotwendigkeit; dem Franzosen galt sie eher als eine Art von leidenschaftlich verfolgtem Experiment - und unterlag als solches der Bewährungsprobe. (123)

Ook Duitsland is een "geliberaliseerde autoritaire staat". In de 18e-19e eeuw was Duitsland een lappendeken van autoritaire vorstendommen en de administratie was dan ook overal centralistisch-hiërarchisch opgebouwd: in Pruisen al sinds de 17^e-18^e eeuw, in Zuid-Duitsland sinds Napoleon. Pogingen in de 19^e eeuw om in Pruisen meer lokaal zelfbestuur in te voeren [7] werden na korte tijd teruggedraaid of hadden met ware decentralisering niets gemeen, daar de lokale administratie in de praktijk ondergeschikt bleef. De situatie in Zuid-Duitsland was vergelijkbaar met die in Pruisen. De zeggenschap van de centrale toezichtsorganen over de gemeenten kende omzeggens geen wettelijke beperking.

Voor 1918 verdiende geen enkel Duits vorstendom de naam parlementaire democratie, aangezien de uitvoerende macht (en dus de controle over leger, ambtenarij en politie) altijd het voorrecht van de monarchen was gebleven. De parlementen mochten zich uitsluitend met wetgeving en belastingen bezighouden. De grootste tekortkoming van de Weimarrepubliek (1919) was dat ze deze streng hiërarchische bureaucratische structuren zo goed als onaangeroerd liet. Dat gemeente- en districtsraden nu verkozen werden had niets te betekenen, aangezien de gemeenten ondergeschikt bleven aan de centrale bureaucratie. Voorbeeld: de Pruisische landsgemeenten moesten hun boekhouding maar liefst viermaal per jaar ter controle voorleggen en voor de kleinste wijziging in de begroting toestemming van hogerhand vragen. In 1929 hadden de Duitse gemeenten nog slechts 3 % van hun begroting in eigen beheer, de andere 97 % vielen onder “Pflichtaufgaben”.

Nieuw in de Weimarrepubliek was ook de omvangrijke sociale wetgeving. Deze ging gepaard met een verregaande expansie van de autoritaire staatsadministratie. Zowat de gehele sociale wetgeving functioneerde volgens het principe van het "bestuur in opdracht" [8], wat betekent dat de gemeenten uitsluitend de bevelen en richtlijnen van hogerhand moesten uitvoeren.

De centralisering strekte zijn klauwen ook naar het regionale niveau uit. Bij de beruchte hervorming van de financiën door minister Erzberger in 1919-20 werden de Duitse deelstaten van hun belastingsautonomie beroofd. Zo werd de bureaucratie in de Weimarrepubliek een oppermachtig instrument in handen van de staatsmacht. Dit zoog al lang voor de grote economische crisis van 1929-1933 de levenskracht uit de jonge Republiek.

Geleidelijk aan namen ook de grote politieke partijen de in de bureaucratie heersende strak centralistische en autoritaire "bevelscultuur" over, tot ze uiteindelijk zelf de doodgravers van het parlementair systeem werden. Voor Gasser was de evolutie naar een militaristisch georganiseerde en totalitair heersende eenheidspartij (de NSDAP) een logisch gevolg van de totale uitschakeling van elke kritische geest en van elke zin voor initiatief in de bureaucratie.

In dieser Unselbständigkeit der preussischen und überhaupt der deutschen Landgemeinden tritt uns, geschichtlich betrachtet, nichts anderes entgegen als eine abgewandelte Form der mittelalterlichen Bauernunfreiheit. (131)

Innerhalb der Formaldemokratie des Weimarer Staates gab es für eine lebendige Verwaltungsdemokratie und damit für ein echtes, überparteiliches Gemeinschaftsbewusstsein ganz bedeutend weniger Spielraum als selbst im einstigen Zeitalter des Absolutismus! (134)

Alles in allem konnte die unselige Weimarer Republik, verwaltungsmässig betrachtet, nur als Vorbereitungs- und Durchgangsstadium zu einem extrem-autoritären Staatssystem in die Geschichte eingehen. Von vornherein erwies es sich angesichts des inneren Widerspruches zwischen der freiheitlichen Verfassung und der autoritären Verwaltung als ganz und gar unmöglich, in breiteren Volkskreisen ein freudiges bekenntnis zur bestehenden Ordnung zu erwecken, und so stellten gerade die gemässigten, die "demokratischen" Parteien gleichsam erstarrte und keine lebensvollen, keine von Kampfbereitschaft beseelten Gebilde dar. Nur leidenschaftlicher Machtwille war in einer nach dem Prinzip des Befehlens und Gehorchens verwalteten Nation imstande, einer politischen bewegung wahrhafte Volkstümlichkeit zu sichern. Sobald eine derartige Partei den so übermächtig zentralisierten Staatsapparat in die Hand bekam, brauchte sie nur noch alle andern Parteizentralen zu "konfiszieren" - und der totalitäre Einparteienstaat war fix und fertig. (136)

Vervolgens belicht Gasser kort een aantal andere geliberaliseerde autoritaire staten: Italië, Spanje (en Zuid-Amerika), Joegoslavië, Griekenland, Bulgarije. Tsjechoslovakije. In al deze landen werkten zowel rechtse als linkse partijen de uitbouw van een centralistisch bestuur actief in de hand. Hoe verwoed ze elkaar op andere vlakken ook bestreden, "in hun vasthouden aan de autoritaire bestuursorde stemden conservatieven, liberalen en socialisten fundamenteel overeen". De weinige pogingen tot decentralisatie die wel ondernomen werden (de Oostenrijkse landen in 1919-1938, Catalonië en Baskenland in 1931, Kroatië in 1939), gingen nooit zo ver dat ze ook de gemeentevrijheid invoerden. De enige uitzonderingen waren Tirol en Baskenland, maar hier had de gemeentevrijheid dan ook historische wortels. De geschiedenis leert overigens dat democratische hervormingen in centralistische gezagsstaten omzeggens nooit van onderaf komen en bijna zonder uitzondering door semi-autoritaire regeringssystemen bewerkstelligd werden: Atatürk (Turkije), Salazar (Portugal), Vargas (Brazilië), Metaxas (Griekenland).

De "geliberaliseerde autoritaire staten" hanteren een enge, tot geestelijke en economische vrijheid beperkte interpretatie van liberalisme. Een dergelijk liberalisme komt voornamelijk de intellectuele en bezittende klassen ten goede. De gewone man heeft er minder aan, hij staat hoogstens onverschillig tegenover de staat, maar wanneer hij onder een gebrekkige of slecht functionerende bureaucratie begint te lijden kan die onverschilligheid snel in vijandigheid omslaan, tot nog slechts één volks vrijheidsideaal overblijft: het anarchisme. Daarentegen voedt een goed georganiseerde autoritaire staat het geloof in autoritarisme.

Es liegt eben in der Natur der Sache: Dem autoritären Verwaltungssystem entspringt immer wieder, ob bewusst oder unbewusst, auch ein autoritäres Staatsideal. (145)

Und es ist äusserst aufschlussreich: Lediglich in solchen Ländern setzten bisher grössere Volksteile ihre Zukunftshoffnungen auf den Sowjetkommunismus und die "proletarische Diktatur", wo der Staat die Gemeinden nie dazu hat kommen lassen, sich zu freien, überparteilichen Vertrauensgemeinschaften zu entwickeln. (145)

Uit dit historisch overzicht besluit Gasser: in staten met een centralistisch-hiërarchische bureaucratie en een autoritaire bevelstructuur kan een vrije en democratische grondwettelijke orde nooit volks (Dt. volkstümlich, in het volk verankerd) worden. Liberalisme zonder ware gemeenteautonomie ontneemt de individuele burgers en belangengroeperingen de mogelijkheid, gemeenschappelijke verantwoordelijkheidszin en collectief vertrouwen in hun medeburgers te ontwikkelen. Het liberalisme kon zich in centralistisch georganiseerde landen nooit in de diepte ontwikkelen omdat het sociale bindmiddel in die landen meer mechanisch en instrumenteel is dan moreel en gewetensmatig. Bij gebrek aan gemeenschapszin werd de individualistische component meer en meer verabsoluteerd en er vormden zich allerlei groepsegoïsmen die vervolgens, met behulp van moderne propagandatechnieken, de politieke passies en de sociale haatgevoelens tot gevaarlijke hoogten dreven.

In landen zonder gemeentevrijheid hebben gemeenteraadsverkiezingen nauwelijks zin (het gemeentebestuur voert in zowat alle belangrijke zaken slechts bevelen van niet verkozen ambtenaren uit). De financiële afhankelijkheid van de gemeenten werkt er frustratie en zelfs corruptie in de hand, de politieke oppositie heeft de neiging om het regeringswerk (ook als dat ontegensprekelijk goed is) systematisch te discrediteren. Ook is de kwaliteit van de vrije pers er doorgaans lager dan in landen met ware gemeenteautonomie. "De bureaucratie regeerde, gemeenteraden en verkiezingen dienden enkel om dat feit te verhullen. Toen de totale staat uiteindelijk in de gemeenten het Führerprinzip proclameerde en alle verkiezingen afschafte (in Italië in 1926, in Duitsland in 1933, in Frankrijk in 1940), was dat nog slechts een overwinning van het zijn over de schijn."

In de moderne hiërarchisch-gecentraliseerde samenleving worden de klassen- en standentegenstellingen uit het feodalisme en het absolutisme niet gemilderd, maar net integendeel vaak nog versterkt, wat onder meer tot uiting komt in de bitse vijandigheid tussen politieke partijen. Politieke passies en sociale haatgevoelens worden met allerlei propagandatechnieken kunstmatig opgeklopt. Burgers zijn onderdanen. Hoe kan men in zo'n gemeenschap mensen tot spontane wetsgetrouwheid en collectieve verantwoordelijkheid opvoeden? Hoe de opvatting tegengaan dat het de taak van de staat is de onderdanen naar eigen goeddunken gelukkig te maken? Hoe vermijden dat de onderdanen in crisistijden alle heil van een sterke leider verwachten?

Waar mensen geen eigen verantwoordelijkheid in de gemeenschap dragen, waar belangengroeperingen leren om elkaar te bevechten of zelfs te haten, daar moet uiteindelijk de mening zegevieren dat vrijheid en democratie noodzakelijk tot een strijd van allen tegen allen voeren. Is het verwonderlijk dat in zo'n cultuur van groepsegoïsme het nationalisme als op de spits gedreven tegenreactie (gemeenschapsgevoel) hoogtij vierde? "Absolutisme, Bonapartisme, Activisme en totalitarisme wortelen allemaal, zoveel is intussen duidelijk, in een gemeenschappelijke ondergrond: in de hiërarchisch-gecentraliseerde administratie." In Pruisen werd dit principe op de spits gedreven. Het zou uiteindelijk tot het militair totalitarisme van de nazi-dictatuur leiden.

Aus allem bisher Gezeigten ergibt sich folgende grundlegende Erkenntnis: In Staatswesen, die ein Ordnungssystem in Form einer zentralistischen Beamtenhierarchie und einer obrigkeitlichen Befehlsverwaltung besitzen, können freiheitlich-demokratische Verfassungen niemals wahrhafte Volkstümlichkeit erlangen. Bürokratie und Demokratie, Subordination und Freiheit sind nun einmal, als staatsbildende Grundelemente aufgefasst, unversöhnliche Gegensätze. (149)

Kurz und gut: Die Bürokratie regierte, und das Vorhandensein von Gemeindeparlamenten und Volkswahlen diente lediglich dazu, die wahren Tatsachen zu verhüllen. Als schliesslich der totale Staat in den Gemeinden das 'Führerprinzip' proklamierte und alle Wahlen abschaffte (in Italien 1926, in Deutschland 1933, in Frankreich 1940), da bedeutete das im Grunde nur noch den Sieg des Seins uber den Schein. (151)

Persönliche Freiheit muss immer mit persönlicher Bereitschaft zusammenfallen, sich aus freiem sittlichem Willen in die bestehende Ordnung einzufügen, sonst wirkt sie ordnungssprengend, nicht ordnungsfördernd. (152)

Man darf nie vergessen: Jeder von oben her aufgebaute, auf hierarchische Befehlsverwaltung gegründete Staatsapparat ist seiner Entstehung und seinem Wesen nach ein Erzeugnis der Macht und nicht der Freiheit. (153)

Kurz: Wer immer sich zum zentralistisch-bürokratischen Verwaltungssystem, zum hierarchischen Subordinationsprinzip und damit zur Gemeindeunfreiheit bekennt, der bekennt sich in Wirklichkeit gleichzeitig, ob er nun will oder nicht, immer auch zur totalitären Staatsidee, zur "Revolution des Nihilismus"! (162)

Voetnoten

[1] De Romeinse patriciërs vormden volgens Gasser nooit een heersersadel en de plebejers hadden meer politieke rechten dan historici doorgaans beweren.

[2] Voor een beschrijving van dit historische proces van lokale gemeenschapsvorming op basis van samenwerking in akkerbouw of veeteelt zie Wim Blockmans, Geschiedenis van de macht in Europa, Mercatorfonds, 1997.

[3] Gasser spreekt van zuivere democratie (Dt. reine Demokratie).

[4] Zie lager: de bespreking van de Weimarrepubliek.

[5] Het gaat hier over Frankrijk tussen 1789-1940, dus tot het einde van de Derde Republiek.

[6] De stemming van 10 juli 1940 (beide kamers verenigd) haalde een meerderheid van 560 ja- tegen 80 neen-stemmen, of 85 % van de aanwezige verkozenen (3/5 van alle verkozenen). Ook de socialisten stemden in meerderheid voor de afschaffing van de grondwet. Volgens René Rémond (Histoire de France, deel 6, Fayard, 1991) weerlegt het feit dat 80 verkozenen tegenstemden de bewering dat de stemming onder druk plaats vond. De afschaffing van de Franse democratie door het parlement duurde twee dagen: op 9 juli werd de grondwet in beide kamers bijna unaniem voor wijziging vatbaar verklaard, op 10 juli werd ze afgeschaft. Pétain kreeg de volmacht om een nieuwe grondwet uit te vaardigen.

[7] Met onder meer de Städteverordnung van Freiherr von Stein in 1808 en de invoering van zelfbestuur in de landsgemeenten in 1872.

[8] Het Duitse Auftragsverwaltung wordt doorgaans nogal eufemistisch met "medebewind" vertaald.

De samenvatting van de twee laatste hoofdstukken van het boek, "Naar de duurzame democratisering van Europa" en "De overwinning van het machtscollectivisme", verschijnt binnenkort.