29 januari 2010

Gemeentevrijheid als redding van Europa?

Waarom ontaardde de democratische rechtsstaat tussen 1922 en 1940 in zowat alle Europese landen in een autocratisch of zelfs een totalitair systeem? Waarom bleven de democratische vrijheden in Zwitserland, Engeland, Scandinavië en Nederland net wél overeind? Hadden deze laatste landen iets met elkaar gemeen dat de eerste groep ontbeerde? Deze vragen vormden het uitgangspunt van het in 1943 verschenen boek Gemeindefreiheit als Rettung Europas (ondertitel: Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung), waarin de Zwitserse historicus Adolf Gasser op zoek ging naar structurele verklaringen voor het verval (of het behoud) van de vrijheid en de rechtsorde in moderne staten. Een tweede, 'sterk uitgebreide' editie verscheen in 1947 in Basel.

Gasser zocht (en vond) de oorzaken van het democratische verval in de administratieve structuur van de betrokken landen. Alle landen die tot 1940 (en als ze niet door de Duitsers bezet werden, ook na 1940) vrije rechtsstaten bleven hadden als gemeenschappelijk kenmerk een gedecentraliseerde bureaucratie met een sterke lokale autonomie. Daarentegen was de bureaucratie in de landen die al voor de oorlog (of in het geval van Frankrijk, meteen na de Duitse inval) autoritair werden, hiërarchisch-centralistisch georganiseerd.

Gassers stelling luidt dat elke op een centraal machtsprincipe gebaseerde (dus van bovenaf opgelegde) gezagsstructuur onvermijdelijk tot de teloorgang van vrijheid en recht leidt en dat alleen een op vrijwillige associatie (dus een van onderaf organisch gegroeide) gemeenschap, een gemenebest, op duurzame wijze vrijheid en recht kan verzoenen. De basiseenheid van de waarlijk vrije gemeenschap, aldus Gasser, is de vrije gemeente.

Gemeindefreiheit als Rettung Europas is jammer genoeg relatief onbekend gebleven, ook al was het een rechtstreekse inspiratiebron voor de politieke statuten van de Raad van de Europese Regio’s en Gemeenten en al beïnvloedden Gassers ideeën in belangrijke mate de gemeentewetgeving van de naoorlogse Bondsrepubliek. Maar er zijn nog andere redenen waarom dit werk ook vandaag nog onze aandacht verdient: behalve een stilistisch meesterwerkje en een paradigmaverschuivende historische analyse is Gemeindefreiheit als Rettung Europas toch vooral een wervend "communalistisch manifest", een lofzang op de vrijheid in de lokale gemeenschap.

Om al die redenen zal ik in een paar afleveringen een uitgebreide samenvatting van Gemeindefreiheit als Rettung Europas brengen, gebaseerd op een Duitse heruitgave uit 1983 (1). Voor alle duidelijkheid: deze tekst is een samenvatting van Gassers boek. Wie het liever bij een beknopte bespreking (in het Duits) houdt, kan hier terecht. Ik werk nog aan een beschouwend commentaar, dat later zal verschijnen. De samenvatting volgt getrouw de structuur van het boek. De Duitse citaten herhalen enkele ideeën in Gassers eigen pregnante woorden en dienen slechts ter illustratie van het gezegde – de lezer kan ze zonder verlies overslaan.

Bij wijze van waarschuwing aan de lezer nog dit. Dat het taalgebruik van een Zwitserse historicus anno 1947 ons anno 2010 wat ouderwets, moraliserend of zelfs pathetisch kan toeschijnen, dat Gassers ideeën ontegensprekelijk zijn conservatieve ingesteldheid verraden (conservatief niet in de betekenis van 'reactionair' maar van 'niet-revolutionair', zie de uitvoering hierover in de tekst), mag niet afleiden van de enige werkelijk belangwekkende vraag omtrent dit werk. Die vraag luidt: Hoeveel waarheid schuilt in Gassers stelling dat slechts een op lokaal zelfbestuur en vrijwillige associatie gegrondveste gemeenschap langdurig een stabiele vrijheid en rechtsorde kan waarborgen?

Adolf Gassers ‘Gemeentevrijheid als redding van Europa’ (1947) - samenvatting (1)

Al in het voorwoord zet Gasser zich af tegen de algemeen gangbare vernauwing van het sociale denken tot louter constitutionele en economische systemen. In dit duale denken moet het staatsrecht doorgaans de "politieke vrijheid" en de "politieke democratie" onderbouwen, terwijl economische systeemtheorieën de "sociale vrijheid" en de "sociale democratie" schragen. Volgens Gasser is voor het behoud dan wel het verlies van de vrije rechtsorde de administratieve vrijheid (de organisatie van het staatsbestuur, de bureaucratie) veel belangrijker dan de grondwettelijke of de economische vrijheden: “Politieke en sociale vrijheid kunnen niet duurzaam zijn zolang ze niet met administratieve vrijheid, met gemeentevrijheid gepaard gaan”. Kort: voor het behoud van de vrijheid op lange termijn is de bestuursorganisatie van een land fundamenteler dan de staatsrechtelijke en de economische structuren.

Politische wie soziale Freiheit können nie von Dauer sein, solange sie nicht mit administrativer Freiheit, mit Gemeindefreiheit verbunden sind. So wichtig das Verfassungsdenken und das Wirtschaftsdenken auch sind - der Weg zur richtigen Erkenntnis, zur lebendigen Erfassung der staatsbildenden geistigen und sittlichen Kräfte führt immer nur über das Verwaltungsdenken. (p. 6)

Für die Versöhnung von Freiheit und Ordnung, dieser beiden Gegensätze, ist logischerweise gar nicht so so sehr der Aufbau der Staatsverfassung massgebend als vielmehr der Aufbau der Staatsverwaltung. Während die Verwaltung gleichsam das Leben verkörpert, handelt es sich bei der geschriebenen Verfassung eher um eine Sache der Theorie - und wo das Verfassungssystem mit dem Verwaltungssystem in innerem Widerspruch steht, da handelt es sich um eine lebensfremde, auf die Dauer unhaltbare Theorie. (p. 11)

Hoofdstuk I. Communalisme als organische verbinding van vrijheid en orde

Vertrekkend van de historische feiten dat de in 1919 overal in Europa ingevoerde (of herwonnen) vrije democratische orde in de meeste (maar niet alle) Europese landen tegen 1940 opnieuw verloren was gegaan (2) en dat dit "massasterven van de Europese democratieën" geen externe maar interne politieke oorzaken had (3), postuleert Gasser dat er twee soorten democratieën bestaan: gezonde en broze democratieën. In tegenstelling tot gezonde democratieën slagen broze democratieën er niet in, vrijheid en recht langdurig en stabiel met elkaar te verzoenen. Broze democratieën eindigen onvermijdelijk in chaos. Eén enkel kenmerk volstaat om gezonde van broze democratieën te onderscheiden: de graad van daadwerkelijk gemeentelijk en regionaal zelfbestuur. Alle in voetnoot (2) genoemde gezonde democratieën kennen een lange historische traditie van gemeentelijk zelfbestuur, van ware "gemeentevrijheid". Omgekeerd is (1947!, gvh) een doorgedreven bureaucratisch centralisme het kenmerk van alle gefaalde, broze democratieën. In deze tegenstelling ligt volgens Gasser het ultieme antwoord op de vraag waarom sommige democratieën de moeilijke eerste helft van de twintigste eeuw wel konden overleven, andere niet.

Es gibt nämlich ein Merkmal, das es ermöglicht, die gesunden und die brüchigen Demokratien jederzeit klar zu unterscheiden. Und zwar handelt es sich bei diesem untrüglichen Merkmal um die Gestaltung der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung. (p. 10)

Hoe is politieke gemeenschapsvorming überhaupt mogelijk? Vanuit een bestuurlijk standpunt bestaan er twee archetypen van gemeenschapsvorming: de op heerschappij gebaseerde en de op vrijwillige associatie gebaseerde gemeenschapsvorming. Of nog: de hiërarchisch-bureaucratische en de associatief-federatieve gemeenschap. Beide zijn fundamenteel verschillend, op veel vlakken zelfs diametraal aan elkaar tegengesteld.

De hiërarchische gemeenschap is van bovenaf gegroeid en berust op de principes van ondergeschiktheid en gehoorzaamheid aan de staatsmacht. De op vrijwillige associatie gebaseerde gemeenschap (ook gemenebest genoemd) daarentegen is van onderaf 'organisch' gegroeid, vanuit een vrije en collectieve wil tot samenleven en samenwerken. Historische voorbeelden van hiërarchisch-bureaucratische gemeenschappen zijn het feodalisme, het absolutisme, de Duitse staat tot 1933 en de Franse IIIe Republiek. Sinds de tijd van het Absolutisme kennen de meeste staten op het Europese vasteland een gecentraliseerde bureaucratie. Immers, zodra een op heerschappij gebaseerde staat een relatief groot geografisch gebied bestrijkt is een centralistisch georganiseerd militair-bureaucratisch systeem onontbeerlijk. Daarentegen wortelt een van onderaf gegroeide gemeenschap altijd in de lokale ruimte, meer bepaald in de gemeente, omdat associatief zelfbestuur zich alleen lokaal kan ontwikkelen. De geschiedenis leert ons dat ook zulke vanouds vrije gemeenschappen zich tot een nationale staat kunnen aaneensluiten (bvb. Engeland, Zwitserland, Nederland, de VS).

Weliswaar hadden de ideeën van het liberalisme tot gevolg dat ook hiërarchische staten beperkte vormen van lokaal zelfbestuur invoerden en dat anderzijds vrije gefedereerde staten hun administratie ten dele centraliseerden. Maar toch bleven de fundamentele verschillen onaangeroerd. Zo werd de centrale administratie in landen met ware gemeentevrijheid nooit meer dan een soort dakorganisatie. Anders gezegd: ondanks een zekere bestuurlijke centralisatie in federatieve gemeenschappen doordrong de administratieve bevelstructuur er nooit de hele staat van het nationale tot het lokale niveau. Dit in tegenstelling tot centralistisch-bureaucratische staten, waar onmogelijk ware lokale autonomie kan bestaan, aangezien de administratie er zonder het ordenend principe van bevelen en gehoorzamen niet naar behoren kan functioneren (zie ook lager). Kortom, in de wereld van de gemeentevrijheid is het ordenend principe de "gemeenschapsgeest", de collectieve wil tot samenleven. In centralistische landen is het ordenend principe de gehoorzaamheid aan de staat.

Und da gibt es, verwaltungsmässig betrachtet, nur zwei grundlegende Ordnungsprinzipien: das Prinzip der Subordination und das der Koordination - oder anders ausgedrückt : das Prinzip der Befehlsverwaltung und das der Selbstverwaltung. Entweder wird die staatliche Ordnung durch einen obrigkeitlichen Befehls- und Machtapparat gesichert, oder dann beruht sie auf dem freien gesellschaftlichen Willen einer Volkskollektivität. (p. 12)

Der Gegensatz Herrschaft - Genossenschaft ist vielleicht der wichtigste Gegensatz, den die Sozialgeschichte kennt. (p. 13)

Anders als der herrschaftliche Staat wurzelt der genossenschaftliche seinem Wesen nach notwendig stets im kleinen Raume. (13)

Een gemeenschap van vrije en weerbare (dus bewapende) burgers kan historisch gezien slechts op één manier ontstaan: door vrijwillige associatie van die burgers. Wanneer elke burger traditioneel het recht heeft om wapens te dragen, kan een gemeenschap alleen maar uit een collectieve wil ontstaan. Zo komt op organische wijze een synthese van vrijheid en orde tot stand. Een verzoening van deze twee tegengestelde begrippen wordt pas mogelijk wanneer de wil tot vrije collectieve samenwerking onafscheidelijk verbonden is met de wil tot vrije collectieve inpassing (Dt. Einordnung) in de gemeenschap. Anders uitgedrukt: voorwaarde voor het functioneren van een vrije gemeente of een gemenebest van vrije gemeenten is de wil van het individu om mee verantwoordelijkheid voor de gemeenschap op te nemen. De centralistische machtsstaat daarentegen is gebaseerd op hiërarchische verhoudingen (Dt. Über- und Unterordnung), dus op onderwerping van het individu aan de staatsorde.

Hoofdvoorwaarde voor zo'n "vrijwillige inpassing" is dat de leden van de gemeenschap dezelfde fundamentele geestelijke en morele waarden bezitten. Met andere woorden, er moet een collectief geweten voorhanden zijn (Gasser noemt dit "ethisch collectivisme"), met als noodzakelijk kenmerk een in hoge mate uniforme "publieke opinie", althans voor wat fundamentele waarden en normen betreft. Volgens Gasser is dàt wat Tocqueville met "tyrannie van de meerderheid" bedoelde: de vrije wil van de betrokken individuen creëert een collectief gevoelde dwang tot conformering aan de gemeenschappelijke wil. Daar een centralistisch bestuurswezen ontbreekt is een vrije gemeente (of een gemenebest van vrije gemeenten) aangewezen op een machtige publieke opinie om de maatschappelijke cohesie te waarborgen. Als voorbeeld noemt Gasser de indrukwekkende eendracht waarmee de Britten zich bij het begin van de Tweede Wereldoorlog achter hun leiders schaarden.

Van alle collectieve bindingen die gezamenlijk de publieke opinie vormen zijn de ethische bindingen het fundamenteelst. Volgens Gasser is dit van groot belang: "Terwijl in een hiërarchisch-bureaucratische staat politiek en moraal op fundamenteel verschillende niveaus liggen, zijn ze in de associatief-decentrale staat onafscheidelijk verbonden". Dat is het fundamentele wezenskenmerk van een op gemeentevrijheid gebaseerde gemeenschap. Gasser vat dit samen onder de noemer "communale gemeenschapsethiek".

Staatsbildungen, die von unten nach oben wuchsen und die Idee der Selbstverwaltung repräsentieren, sind regelmässig Gemeinwesen ganz besonderer Art; denn sie werden in erster Linie durch geistig-sittliche Kräfte zusammengehalten und nur nebenbei durch machtpolitische Klammern. (p. 17)

Während im obrigkeitlich-bürokratischen Staate Politik und Moral auf grundsätzlich verschiedenen Ebenen liegen, gehören sie im gesellschaftlich-kommunalen Staate untrennbar zusammen. (p. 18)

Vervolgens bespreekt Gasser de kenmerken van een communale gemeenschapsethiek: collectieve wetsgetrouwheid, collectief vertrouwen, collectieve verdraagzaamheid, humaniteitsidee.

Collectieve wetsgetrouwheid. Een uit vrije associatie en communalisme gegroeide gemeenschap heeft zijn wortels noodzakelijk in het volksrecht (in tegenstelling tot het "herenrecht", het recht van de machthebbers). Immers, vrije en bewapende burgers kunnen slechts vrijwillig een gemeenschap vormen zolang ze gelijklopende rechtsopvattingen hebben. De voor communale gemeenschappen typische wetsgetrouwheid van de burgers vloeit voort uit een collectieve trots op het bestaande. Dit verklaart ook waarom deze gemeenschappen zo sterk aan het bestaande recht vasthouden: ze zijn niet bereid de bestaande rechtsorde door een andere te vervangen. Hoogstens willen ze het geldende recht aanvullen met nieuwe rechtsregels. Gemenebesten zijn dus in wezen conservatief, niet in de betekenis van "reactionair" of "niet progressief", wel van "niet revolutionair". Vrijheid is pas levenskrachtig wanneer ze een voedingsbodem vindt in zulk een volksrechtelijk-conservatieve gemeenschapszin. Deze gemeenschappen kennen dan ook geen hogere politieke autoriteit dan de overgeleverde en collectief gedragen rechtsorde. Dit verklaart waarom ze voor altijd beschut lijken voor de tendens om zich van binnenuit tot een totalitaire staat te ontwikkelen.

Das genossenschaftlich-kommunale Ordnungsprinzip ist immer auch identisch mit einem volksrechtlichen Ordnungsprinzip. (p. 18)

Denn wo eine Volksgesamtheit ihre Ehre darein setzt, das Bestehende nur schrittweise, in organischer Fortbildung abzuändern, da bekennt sie sich - wenigstens dem Prinzipe nach - zur Verfassungs- und Gesetzestreue und zur unbedingten Rechtskontinuität. (p. 19)

Collectief vertrouwen. De aldus ontstane verbinding van vrijheid en recht is de basis van een sterk collectief vertrouwen onder de burgers. Hoezeer de persoonlijke belangen en overtuigingen onderling ook mogen verschillen, er blijft altijd een vertrouwen bestaan dat alle partijtegenstellingen overstijgt: het vertrouwen in de wetsgetrouwheid van de meerderheid der medeburgers. Dit collectieve vertrouwen verbindt tegengestelde groepen met elkaar: regerenden en geregeerden, armen en rijken, arbeiders en academici. Het verklaart waarom men in een gemenebest weinig angst heeft voor de "gewone man". Doch zo'n vertrouwen kan alleen in een kleine gemeenschap bestaan. Daarom moet elk gemenebest opgebouwd zijn uit vrije en autonome lokale gemeenschappen die zich vrijwillig associëren tot een groter geheel ("collectiviteitenstaat"). Zulke gemeenschappen zijn zelfs in staat, de moderne partij- en klassentegenstellingen grotendeels op te vangen en te milderen. De verhoudingen tussen politieke partijen in een gemenebest zijn veel minder gekenmerkt door een onderlinge strijd om de macht: het algemeen landsbelang staat altijd voorop.

In einer auf kollektiver Gesetzestreue beruhenden Rechtsordnung haben die führenden Volksschichten, das ist natürlich, wenig Angst vor dem "Mann auf der Strasse"; ja, sie sind geradezu darauf stolz, das freie Vertrauen der Volksmassen zu besitzen. (p. 21-22)

Um auf den Boden der Freiheit eine volkstümliche Ordnung begründen zu können, muss der Nationalstaat innerlich an das kleinstaatliche Prinzip gebunden bleiben: d.h. er darf seinem Wesen nach nichts anderes sein als eine Vereinigung lokaler Vertrauensgemeinschaften, ein System sich selbst verwaltender lebendiger Kollektivitäten. (p. 23)

Collectieve verdraagzaamheid. Uit dit collectieve vertrouwen op lokaal niveau groeit een collectieve verdraagzaamheid op regionaal en nationaal niveau. Wie in de gemeente geleerd heeft om met zijn tegenstanders naar compromissen te zoeken, zal dit ook op een hoger niveau nastreven. Als de passies of de strijd in een gemeente te hoog oplopen, zullen naburige gemeenten daar weinig begrip voor opbrengen en trachten te bemiddelen, terwijl in centralistische landen lokale rivaliteiten vaak nog versterkt worden door de bestaande partijtegenstellingen. Ook dit is een historisch feit: in de wereld van de gemeentevrijheid waren de klassentegenstellingen nooit zo scherp als in centralistische staten. Ook zijn "conservatief", "liberaal" en "socialistisch" er geen onverzoenlijke tegenstellingen, ze horen integendeel onafscheidelijk bij elkaar. In een gemenebest is de conservatief deels liberaal en socialist, de liberaal deels conservatief en socialist, de socialist deels liberaal en conservatief.

Wo immer kollektive Gesetzestreue und kollektives Vertrauen einen Volkskörper zusammenhalten, da sind von vornherein starke Kräfte der Versöhnung und des Augsleichs im Spiel. (p. 24)

Überhaupt sind in der Welt der Gemeindefreiheit die heute dort vorherrschenden drei Parteiideale konservativ, liberal und sozialistisch alles andere als unversöhnliche Gegensätze; sie gehören vielmehr in unlösbarer Weise zusammen: als notwendige Funktionen des genossenschaftlich-föderativen Ordnungsprinzipes. (p. 25)

Humaniteitsidee. Het uitgangspunt van een op "ethisch collectivisme" gestutte gemeenschap is, aldus Gasser, "niet de individuele vrijheid, maar de gemeentevrijheid". Echter, in de gemeentevrijheid zit immanent "een kiem van individuele vrijheid, in de vorm van een 'levenwekkend' en 'orde scheppend' element". De gemeenschap moet er alles aan doen om de geldende collectieve waarden (wetsgetrouwheid, vertrouwen en verdraagzaamheid) te behouden en te versterken. De burgers moeten gemotiveerd blijven om zich in de gemeenschap in te passen en de regels te volgen. Dat kan alleen door een permanente zelfopvoeding van de mensen tot vrije, bewuste, verantwoordelijke, verdraagzame burgers. Elke van onderaf opgebouwde gemeenschap is erop aangewezen, "zijn burgers aan te manen tot respect van bepaalde levenswaarden". De belangrijkste van deze waarden zijn: respect voor vrijheid en recht, bereidheid tot vertrouwen en trouw aan het gegeven woord, verdraagzaamheid en gematigdheid, respect voor de rechten van de zwakkeren, het geloof in het goede van de mens en zijn capaciteit om zichzelf te verbeteren. Zo bekeken is de gemeentevrijheid ook de bron van de humanitaire idee zelf. Elk systeem van zelfbestuur is tegelijk een burgerschool, een instelling voor humanitaire vorming. Alleen op deze geestelijke en morele basis konden stabiele en inwendig gezonde democratieën ontstaan.

Die Staatsangehörigen müssen in der Lage bleiben, sich immer wieder freudig zur Gesetzestreue, zum Vertrauen, zur Verträglichkeit zu bekennen. Das ist nur möglich, wenn man fortwährend an ihre Mitarbeit im Staate, an ihren politischen Verantwortungssinn appelliert. Und daraus folgt: Jede auf dem Selbstverwaltungsprinzip beruhende Staatsbildung ist ihrem Wesen nach eine auf Selbsterziehung gegründete Vertrauensgemeinschaft freier Menschen. (p. 27)

Ausgangspunkt der genossenschaftlich-dezentralisierten Staatsbildungen ist nicht die Individualfreiheit, sondern die Gemeindefreiheit. Aber es ist in der Gemeindefreiheit, das darf man nie übersehen, ein Keim von Individualfreiheit zwangsläufig enthalten - und zwar in Form eines lebenspendenden, ordnungsfördernden Elementes. (p. 27)

Jenes Wort des Freiherrn vom Stein bleibt zutiefst wahr: "Zutrauen veredelt den Menschen; ewige Vormundschaft hemmt sein Reifen." (p. 29)

Als eine Anstalt, die ihre Angehörigen zu fortwährender Selbsterziehung nötigt, ist jeder vom Geist der Gemeindefreiheit beseelte Staat eine Bürgerschule: eine Anstalt für Menschenbildung.(p. 29)

(Einde van het eerste deel. In deel twee vat ik de hoofdstukken twee en drie samen, waarin Gasser de historische ontwikkeling van "De wereld van de gemeentevrijheid" en "De wereld van de gemeenteonvrijheid" behandelt).

(1) A. Gasser en F.-L. Knemeyer, Gemeindefreiheit – kommunale Selbstverwaltung (deel 4 in de reeks: Studien zur Soziologie), ISBN 485-03090-2, Nymphenburger Verlagshandlung GmbH, München, 1983. Deze uitgave verscheen veertig jaar na de eerste druk. Ze omvat de volledige tekst van de tweede editie (1947), een inleiding door Knemeyer en een slotbeschouwing van Adolf Gasser zelf. (2) In Italië in 1922, Spanje in 1923-31 en 1936, Bulgarije 1923-1931 en 1935, Griekenland 1925-6 en 1935, Polen 1926, Litouwen 1926, Portugal 1926, Joegoslavië 1929, Letland 1934, Roemenië 1937, Hongarije sinds de jaren 1920. In de volgende landen ging de vrije rechtsstaat voor 1940 niet ten onder: het VK (en de VS), Nederland, Zwitserland, de Scandinavische landen met inbegrip van IJsland. België beschouwt Gasser als een "tussengeval" (in deel 2 meer daarover). (3) Ook in Frankrijk in 1940 (zie deel 2).

15 januari 2010

Roman Herzog en Frits Bolkestein: "De EU schaadt de Europese idee"

"De EU schaadt de Europese idee", aldus de titel van een paginagroot opiniestuk in de Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) van gisteren 15 januari. De drie auteurs zijn niet de eersten de besten: Roman Herzog was van 1994 tot 1999 bondspresident van Duitsland en voordien voorzitter van het Duits Grondwettelijk Hof. Frits Bolkestein was van 1999 tot 2004 Europees commissaris (!) voor onder meer de binnenmarkt en Lüder Gerken is directeur van het Centrum für Europäische Politik (CEP).
De kernboodschap van Herzog & Co luidt: de EU overtreedt het subsidiariteitsbeginsel en brengt zo het hele proces van Europese integratie in gevaar. Het stuk is een scherp pleidooi voor een striktere toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.
Wanneer politieke zwaargewichten zoals Herzog en Bolkestein, die de Europese integratie-idee gunstig gezind zijn, tot de conclusie komen dat de EU de verkeerde weg opgaat, kunnen we maar beter naar hun argumentatie luisteren. Daarom volgt hieronder een ingekorte versie van het artikel.
Maar eerst wil ik van de gelegenheid gebruik maken om te verwijzen naar het in Vlaanderen en Nederland te weinig opgemerkte opiniestuk "Europa entmachtet uns und unsere Vertreter" (Engelse versie), dat Herzog en Gerken op 12 januari 2007 in de krant Welt am Sonntag publiceerden. In die bijdrage bekritiseerden ze, naast het democratisch deficit in de EU, ook de mechanismen van de "sluipende centralisering" van bevoegdheden. Met dat laatste wordt de sluikse bevoegdheidsoverdracht van allerlei materies naar Europees niveau bedoeld. In het Welt-artikel vroeg Roman Herzog zich af of men Duitsland nog wel een parlementaire democratie mag noemen, aangezien 80 % van de Duitse regelgeving "uit Brussel" komt. Het stuk lokte in Duitsland een controverse uit ("Mythos 80 %"), die tot vandaag voortduurt. Het stuk uit de FAZ kan men zien als een vervolg op het Welt-artikel, aangepast aan de nieuwe realiteit van een EU-na-Lissabon.
Ik geef - zonder commentaar - de kritiek en de voorstellen van de drie heren ingekort weer. Dit is dus geen letterlijke en geen volledige vertaling van het opinieartikel. Wel heb ik getracht om de inhoud zo volledig en getrouw mogelijk weer te geven. Een "verzorgde kladvertaling", zeg maar.
"De EU schaadt de Europese idee" (ingekorte snelvertaling)
door Roman Herzog, Frits Bolkestein, Lüder Gerken
FAZ 15 januari 2010
Nu het Lissabon-verdrag van kracht is, moeten de lidstaten en alle Duitse politici hun aandacht eindelijk diepgaand en ernstig aan de EU-politiek wijden.
Meer dan 80 % van de in Duitsland geldende rechtsbesluiten komen uit Brussel. Dat aandeel zal na het verdrag van Lissabon wellicht nog toenemen.
De EU kende de jongste jaren ontegensprekelijk successen (bvb. de euro, de uitbouw van de interne markt). Op andere gebieden kon ze dan weer niet op tegen de nationale egoïsmen (bvb. bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidspolitiek, de liberalisering van de spoorwegen, de hervorming van de farmasector, de gemeenschappelijke markt voor dienstverlening inzake gezondheid, het vrije verkeer van arbeiders uit de nieuwe lidstaten). Maar de EU werd ook actief op gebieden waar ze niets te zoeken heeft, ze zondigde tegen de geldende bevoegdheidsverdeling, ze negeerde het subsidiariteitsprincipe. Voorbeelden zijn de invoering van een recht op sociale zekerheid voor zelfstandige vrouwen, de pogingen om de bedrijfspensioenen Europees te reguleren en - waarlijk grotesk - de overweging om een EU-regulering op te leggen inzake regionaal personenverkeer en snelheidsbeperkingen in steden.
De EU moet een nieuw evenwicht vinden: in sommige gebieden moet ze sterker worden, van andere gebieden moet ze wegblijven.
Met 27 commissarissen die zichzelf willen bewijzen en die vaak tegenstrijdige politieke belangen hebben, is dit een moeilijke opdracht. Bovendien proberen nationale politici en belangengroepen onophoudelijk via de Commissie dingen te bereiken die ze er in hun land op nationaal niveau niet door krijgen. Aangezien permanent compromissen nagestreefd worden (tussen Commissie, Europees Parlement en Raad enerzijds, tussen de lidstaten onderling anderzijds) ontstaat veel meer regulering dan nodig, en vaak ook slechte regulering.
De grootste uitdaging voor de EU is existentieel: ze moet de instemming terugwinnen die ze bij veel burgers, maar ook in grote delen van de economie, verloor. Zoniet zouden de mensen wel eens het ideaal zelf van Europese integratie definitief kunnen verwerpen. Dat zou de EU als geheel fataal kunnen worden.
Dat wantrouwen ontstaat uit de alomtegenwoordige indruk dat Brussel boven de hoofden van de mensen beslist en dat het, tegen bestaande tradities en culturen in, dingen reguleert die minstens even goed locaal of regionaal geregeld kunnen worden - als ze überhaupt gereguleerd moeten worden.
Precies om deze ontwikkeling te voorkomen werd destijds het subsidiariteitsbeginsel in de Europese Verdragen opgenomen: de EU mag pas actief worden als het probleem in kwestie op nationaal niveau niet efficiënt aangepakt kan worden. Het is logisch dat dit alleen voor grensoverschrijdende problemen het geval is, en precies dat was tot nu toe het juridische criterium voor de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.
Het subsidiariteitsprincipe wordt echter niet correct toegepast. In Brussel verstaat men subsidiariteit als volgt: wanneer Brussel geld geeft, kan het probleem beter op EU-niveau aangepakt worden. En daarom geeft Brussel maar al te graag geld. Het is dan ook verontrustend dat het criterium "gaat het om een grensoverschrijdend probleem?" in het Lissabon-Verdrag geschrapt werd.
Van het Europees Hof van Justitie en het Europees Parlement moeten we geen oplossing verwachten, want beide hebben zelf belang bij een uitbreiding van Europese bevoegdheden. Daarom is vooral in de lidstaten meer waakzaamheid nodig. Uit de lidstaten moet de duidelijke boodschap komen dat alleen grensoverschrijdende problemen tot de EU-bevoegdheden kunnen behoren.
De parlementen moeten het subsidiariteitsprincipe bewaken. Nu al kunnen ze inbreuken op dat principe melden, maar hoe dat moet gebeuren is nog een open vraag: de parlementen krijgen heel weinig tijd en moeten met andere parlementen overleggen. Een efficiënte overlegstructuur tussen de parlementen moet dan ook worden uitgewerkt.
Ook moet het Duitse parlement samen met andere parlementen zo snel mogelijk een precedent scheppen, door een niet grensoverschrijdende EU-regulering aan te klagen. Alleen zo kan men op politieke wijze compenseren wat nu geen geschreven EU-recht meer is.
Ook de regeringen moeten de subsidiariteit bewaken. Ze mogen niet meer toestaan dat ministeries de Europese weg kiezen wanneer ze op nationaal niveau hun zin niet krijgen. Bovendien moet de Duitse regering categorisch neen leren zeggen wanneer de Raad zijn bevoegdheden te buiten gaat of tegen het subsidiariteitsprincipe zondigt.
Wat dit laatste betreft loopt het grondig fout. Een recent voorbeeld is een EU-richtlijn die zelfstandige vrouwen het recht op sociale zekerheid biedt. De Duitse regering protesteerde op de ministerraad dat de EU voor die materie niet bevoegd is, maar onthield zich vervolgens bij de stemming, om de richtlijn niet te kelderen. Dat was niet de eerste keer: in Brussel heet dit stemgedrag "German vote".
Een ander voorbeeld. Een richtlijn is in de maak om om de Europese antidiscriminatiewetgeving sterk uit te breiden. Zo wil men bedrijven en restaurants tot verbouwingen verplichten om de toegang voor gehandicapten mogelijk te maken. Ook huurders zouden dit van de eigenaar kunnen eisen. Dit is geen grensoverschrijdende materie. Gebouwen kunnen immers geen grenzen oversteken. Maar een veto van de regering is ook in deze niet te verwachten.
Het subsidiariteitsprincipe moet in alle politieke materies gelden. Drie belangrijke materies die niet grensoverschrijdend zijn en dus strikt tot de nationale competentie beperkt moeten blijven, zijn: sociale politiek, antidiscriminatiewetgeving (behalve inzake nationaliteit), onderwijs.
Maar de realiteit is anders. Zo plant Brussel - naast de sociale en discriminatiewetgeving - ook nieuwe ingrepen inzake onderwijs. Na de hogeschoolhervorming (Bologna) wil het nu ook in de algemene schoolpolitiek meepraten.
Het omgekeerde is waar voor de stabiliteitspolitiek. Hier moet de EU een grotere rol spelen. De euro maakt een EU-controle van de nationale begrotingstekorten noodzakelijk. Vandaag kan een lidstaat schulden maken op kosten van alle andere, omdat de ECB alleen met een Europawijde monetaire politiek kan tegensturen. De EU moet de lidstaten tot een consolidering van hun schulden dwingen. De Commissie heeft intussen tegen 20 landen een procedure wegens een te hoog deficit opgestart. Dat is goed, maar het zal moeten blijken of ze genoeg politieke slagkracht heeft om consequent te handelen.
Ook inzake de (grensoverschrijdende) klimaatproblematiek moet de EU kunnen optreden. Dat moet dan wel consequent en consistent gebeuren. We juichen de princiepsbeslissing om een Europese emissiehandel (EU-ETS) op te zetten toe, maar die moet dan ook voor het benzine-, diesel- en stookolieverbruik gelden (bvb. door de producenten en importeurs te verplichten emissierechten te kopen).
Anderzijds moet de EU bestaande regelingen afschaffen als die de EU-ETS hinderen. Het gloeilampenverbod bvb. maakt het de markt onmogelijk om de klimaatdoelstellingen kostenefficiënt te bereiken. Dit verbod zal geen gram CO2 uitsparen, omdat de door de gebruiker gespaarde emissies via de handel in emissierechten bij andere CO2-uitstoters terechtkomen en zo elders meer emissie veroorzaken.
De Commissie zou ook moeten aandringen op een stopzetting van subsidies voor hernieuwbare energieën. Die veroorzaken onnodige kosten omdat ze tot de bouw van energiecentrales leiden die er zonder die subsidies nooit zouden komen. Hernieuwbare energieën zijn al competitief omdat men er weinig of geen emissierechten voor moet verwerven.
Een tot de EU beperkte emissiehandel kan ertoe leiden dat ondernemingen hun productie buiten de EU leggen. Dat vermindert de totaaluitstoot niet en schaadt tegelijk de EU-economie. De EU moet zich dus voor een wereldwijde emissiehandel inzetten of de ontstane kost op een andere manier compenseren.
In de consumentenpolitiek moet de EU actiever worden. Een totale harmonisering van de bescherming van de consument is wenselijk. De huidige situatie, met 27 verschillende regelingen, is nadelig voor ondernemers en consumenten.
Enerzijds is met een minimale harmonisering niet veel gewonnen. Anderzijds is ook een te sterk doorgedreven bescherming van de consument niet wenselijk, omdat uiteindelijk de consument zelf de kosten daarvan draagt en armere mensen zich dan minder kunnen veroorloven.
De EU moet terugkeren naar het concept van de "mondige gebruiker", in plaats van het nu door de Commissie gehuldigde principe van de "gedesorienteerde consument", die door de EU geholpen moet worden in zijn zoektocht naar geluk.
De Commissie moet haar ingrepen in de prijszetting stopzetten. Het beleid om "sociaal aanvaardbare" prijzen af te dwingen of om de mensen tevreden te stemmen door maximumprijzen op te leggen doet te veel aan planeconomie denken en is dringend af te raden. Politieke ingrepen in de prijszetting verstoren de mogelijkheid, op schaarste in te spelen. Dat is ook voor de consument nadelig.
Protectionistische maatregelen van staten om eigen ondernemingen te beschermen ondergraven de interne markt. Daarom moet de Commissie staatssteun strenger controleren. Obstakels voor de interne markt moeten uit de weg geruimd worden. Een mogelijkheid is het creëren van een Europese titel voor de bescherming van intellectueel eigendom.
De lidstaten en dus ook de Duitse politici moeten de Commissie steunen waar ze de hier geschetste visie volgt, maar anderzijds ook daadkrachtig - en publiek - optreden tegen overregulering en inbreuken op het subsidiariteitsbeginsel.
Dit alles is niet alleen in het belang van Duitsland, maar ook van de toekomstige EU-ontwikkeling. De Europese integratie kan maar een succes zijn als de burgers ze mee dragen. Dat is vandaag wellicht minder dan ooit het geval.