Het 'ja' uit Karlsruhe is al bijna vergeten, het 'maar' zal nog lang nazinderen

Het Lissabon-oordeel lijkt me belangrijk genoeg om er een tweede keer op terug te komen. Na een klacht van verscheidene volksvertegenwoordigers van de CSU en een klacht van Die Linke sprak het Duitse Grondwettelijk Hof zich op 30 juni over het Lissabon-verdrag uit, meer bepaald over de vraag of het verdrag met de Duitse grondwet te verzoenen is. Een eerste analyse van de krachtlijnen en de draagwijdte van het oordeel door Paul Kirchhof (ex-rechter bij het Hof) kon u hier al in vertaling lezen. In twee woorden uitgedrukt luidde het antwoord van de rechters op bovenstaande vraag: 'Ja, maar...'. Het 'maar' sloeg op de zogenaamde 'begeleidende wet' (Begleitgesetz) die de rol van het Duitse parlement in de EU-na-Lissabon regelde. Die wet holt volgens het Hof de kernbevoegdheden van het parlement uit, is dan ook flagrant in strijd met de grondwet en moet voor de ratificatie van het verdrag volledig herwerkt worden. Het Hof formuleerde specifieke instructies over de inhoud van die nieuwe wet. Instructies die de vaders en moeders van het Lissabon-Verdrag niet bijster gelukkig kunnen stemmen... Kort samengevat stellen de rechters dat Duitsland ook 'na Lissabon' geen bevoegdheden aan de EU mag overdragen zonder de uitdrukkelijke instemming van het Duitse parlement (ook al voorziet het Lissabon-verdrag op een aantal gebieden die mogelijkheid). Meer zelfs, als het gaat om de overdracht van nieuwe bevoegdheden die tot de kerntaken van de Duitse staat behoren, moeten de Duitse burgers het laatste woord krijgen. Het Hof eist in dat geval een referendum (§179 van het oordeel). De rechters geven ook expliciet aan (§249) dat de Europese vereniging er niet toe mag leiden dat "in de lidstaten onvoldoende ruimte overblijft voor de politieke organisatie (Gestaltung) van de economische, culturele en sociale levensomstandigheden". Dit geldt met name voor de bescherming van de privé-sfeer, het recht op zelfontplooiing, persoonlijke veiligheid, sociale zekerheid, "alsook voor zulke politieke beslissingen die op een bijzondere wijze afhankelijk zijn van culturele, historische en taalkundige vertrouwdheid en kennis (Vorverständnisse) en die zich in de partijpolitiek en parlementair georganiseerde ruimte van een openbaar politiek leven discursief ontwikkelen." In gewoon Nederlands: het Hof doet hier een poging om de bevoegdheden van de nationale (Duitse) staat te definiëren, een grens die de EU niet mag overschrijden. De rechters vervolgen (nog steeds §249): "Tot de fundamentele gebieden van democratische ontwikkeling behoren o.a. de nationaliteit, het burgerlijk en militair geweldmonopolie, inkomsten en uitgaven met inbegrip van de opname van kredieten" en voorts ook strafrechterlijke aspecten zoals gevangenisstraf en andere vormen van vrijheidsberoving. "Tot deze wezenlijke gebieden behoren ook culturele vragen zoals beslissingen over het taalgebruik, het familie- en onderwijsbeleid, de organisatie van de vrijheden van meningsuiting, drukpers en vergadering of de omgang met religie of levensbeschouwing". Voorts bevat het oordeel een resem concrete aanwijzingen die lijnrecht ingaan tegen de letter of de geest van het Lissabon-verdrag. Eén voorbeeld: het Duitse parlement moet elke inzet van Duitse troepen in het buitenland goedkeuren, ook als dat onder EU-vlag gebeurt. Het Lissabon-verdrag legt (resp. legde) zulke beslissingen uitsluitend in handen van de staats- en regeringsleiders (met slechts een raadgevende stem voor het EP). Kort en goed komt het oordeel erop neer dat, althans wat Duitsland betreft, de Verenigde Staten van Europa zonder de uitdrukkelijke instemming van de Duitse burgers tot het rijk der fabeltjes behoren en dat het Lissabon-verdrag een eindpunt van de Europese integratie lijkt te worden. Ook niet onbelangrijk: met zijn oordeel plaatst het Duitse Grondwettelijk Hof zichzelf de facto naast of zelfs boven (de meningen hierover lopen uiteen) het Europese Hof van Justitie. Hoe lang zal het duren eer de eerste nieuwe klacht in Karlsruhe binnenloopt, die zich op het Lissabon-oordeel beroept om een oordeel uit Luxemburg aan te vechten? Na de bekendmaking van het oordeel kondigden de fractieleiders van zowat alle Duitse partijen prompt aan dat ze nog voor de parlementsverkiezingen van september (en vooral ook: voor het tweede Ierse referendum) de nieuwe wet zullen stemmen, dat het parlement deze keer zonder inmenging van de regering zal werken (de vorige wet was zowat op maat van de regering geschreven) en dat ze de rol van het parlement zullen opwaarderen, zoals geëist door de rechters uit Karlsruhe. Maar alvast de CSU lijkt de gelegenheid te willen gebruiken om zich in de aanloop naar de parlementsverkiezingen (27 september) als EU-sceptisch te profileren: de partij ging bijna zover te eisen dat het Duitse parlement bij alle belangrijke EU-beslissingen zijn zeg krijgt en dat het 'Begleitgesetz' er niet per se in september moet komen. Het kostte Angela Merkel een reis naar München om de zusterpartij wat in te tomen. Afwachten dus was de volgende weken zullen brengen. Meer weten? - Volledige tekst van het oordeel. - Achtergrondartikel uit de Basler Zeitung - Vertaling van een vrije tribune van Paul Kirchhof in de FAZ

Het Lissabon-oordeel uit Karlsruhe: "Als de EU een staat wordt, moet Duitsland eruit stappen"

Op 30 juni 2009 maakte het Duitse Grondwettelijk Hof zijn lang verwachte oordeel over het Lissabon-verdrag bekend. Om de gapende leegte in de Vlaamse mediaberichtgeving wat op te vullen (*) volgt hier in vertaling een stuk waarin Prof. Dr. Paul Kirchhof het oordeel toelicht en duidt. Het verscheen vandaag 4 juli 2009 in de Frankfurter Allgemeine Zeitung en is online voorlopig alleen voor abonnees beschikbaar. Een eerste oppervlakkige lezing van het oordeel (en ook de karige berichtgeving in de Vlaamse pers) kan de indruk wekken dat het Hof maar weinig voorbehoud maakte bij het Lissabon-verdrag. De rechters oordeelden immers dat het verdrag niet strijdig is met de Duitse grondwet. Wel moet het Duitse parlement een begeleidende wet volledig herwerken, die de rol van Bundestag en Bundesrat (het parlement, dus) 'na Lissabon' regelt. Pas daarna mag het verdrag geratificeerd worden. Maar het oordeel is ingrijpender dan de eerste euforische reacties konden doen vermoeden en betekent meer dan gewoon een paar maanden uitstel van ratificatie. Met het Lissabon-oordeel (1) herdefinieert het Duitse Grondwettelijk Hof de machtsverhoudingen tussen de soevereine staat Duitsland en de EU, (2) zet het een rem op de toekomstige overdracht van bevoegdheden naar de EU, (3) kent het zichzelf een actieve rol bij dat proces toe. Maar vooral (4) legt het oordeel - naar mijn weten voor het eerst - formeel het eindpunt van de Europese eenmaking vast: de EU is (slechts) een gemeenschap van soevereine staten. Als de kerncompetenties en de identiteit van de Duitse staat door nieuwe bevoegdheidstransfers uitgehold worden (lees: als de EU de kernbevoegdheden van een staat krijgt), moet Duitsland uit de EU stappen. Het Hof kent het Duitse parlement een feitelijk vetorecht toe op gebieden die volgens het Lissabon-verdrag exclusieve EU-bevoegdheden moesten worden (bvb. militaire EU-operaties buiten de EU). Tegelijk beperkt het Hof de in het Lissabon-verdrag ingebouwde mogelijkheden om in de toekomst lidstaatbevoegdheden naar de EU over te hevelen zonder dat een nieuw verdrag nodig is (en dus zonder de toestemming van alle lidstaatparlementen). In tegenstelling tot bvb. België zal in Duitsland het parlement zijn toestemming moeten geven voor elke nieuwe bevoegdheidsoverdracht naar de EU, ook al is die in het Lissabon-verdrag voorzien. Hetzelfde geldt wanneer de EU-raad meerderheidsbeslissingen wil invoeren waar vandaag de unanimiteitsregel geldt. Het oordeel sterkt de macht van het Duitse parlement en dus van de Duitse staat in het proces van voortschrijdende EU-integratie. Bovendien waarschuwen de rechters in Karlsruhe expliciet dat ze al te verregaande bevoegdheidsoverdrachten desnoods zelf zullen tegenhouden. Kortom, met zijn oordeel plaatst het Grondwettelijk Hof de Duitse nationale soevereiniteit vandaag en in de toekomst boven de EU-soevereiniteit. Voor de voorstanders van een 'Verenigde Staten van Europa' (met ene Guy V. als zelfverklaard boegbeeld) is dit dan ook een serieuze tegenvaller. Alleen al om die reden had de Vlaamse pers er wat meer aandacht aan mogen besteden. Maar ik loop vooruit op de beloofde analyse van Paul Kirchhof. Kirchhof was van 1987 tot 1999 rechter bij het Grondwettelijk Hof. In 1989 was hij rapporteur over het Maastricht-oordeel van het Hof. Kirchhof weet dus waarover hij spreekt. In zijn stuk bespreekt hij inhoud en draagwijdte van het Lissabon-oordeel. Bij de vertaling streefde ik meer naar een getrouwe weergave van de inhoud dan naar stilistische perfectie. (*) Zo verscheen in De Standaard tussen 30 juni en vandaag slechts één kort artikel, dat dan nog integraal van NRC afgeschreven was. Geen woord van een eigen medewerker, geen letter commentaar of duiding - niets. Democratie in Europa De nieuwe begeleidende wet bij het Lissabon-verdrag moet veeleisend zijn Paul Kirchhof (FAZ, 4 juli 2009) De EU kent een andere vorm van democratie dan de individuele lidstaten. In de volle staatsdemocratie kiest het staatsvolk het parlement en beslist zo over de politieke prioriteiten van de wetgever, over de verhouding tussen meerderheid en minderheid. Het publieke parlementsdebat en het permanente gevecht om de gunst van de kiezer richten zich tot het staatsvolk. De EU daarentegen is een gemeenschap van staten. Hier worden de wetten niet door het Parlement gemaakt, maar door de Raad, waarin de regeringen van de lidstaten vertegenwoordigd zijn. Dit systeem van wetgeving door de Executieve macht leidt niet tot een voortdurend debat tussen parlementaire meerderheid en oppositie, bevordert het publieke debat niet, zoekt vooral de belangengroepen als gesprekspartners en ontmoet de kiezer nauwelijks. In dit systeem heeft het Europees Parlement slechts de competentie om mee te werken bij de totstandkoming van wetgeving en begroting. Het EP vertegenwoordigt geen Europees staatsvolk maar wel de 27 volkeren van de lidstaten, het wordt niet volgens het principe van de gelijkheid van elke stem verkozen, maar volgens het aantal mandaten (met een vastgelegd minimum en maximum) waarop elk land recht heeft. Als het Lissabon-verdrag in werking treedt zal een in Duitsland verkozen parlementslid 857 000 EU-burgers vertegenwoordigen, tegenover 67 000 voor een in Malta verkozen EP-lid. Het politiek gewicht (Stimmgewicht) van een Duitse burger bedraagt dus een twaalfde van dat van een Maltees. Het Duitse Grondwettelijk Hof erkent dat het Lissabon-verdrag grondwettig is. Dit verdrag breidt de competenties van de EU wezenlijk uit, vooral inzake strafrecht, defensie, internationale handel en sociale politiek. Het gerecht benadrukt echter dat deze EU-trein niet zonder tussenstop mag blijven rijden, maar veeleer dat het eindstation vastligt en dat het traject een aantal tussenstations heeft, waar de conformiteit met de Duitse grondwet getoetst moet worden. Als de EU van een associatie van staten tot een soevereiniteitsdrager met staatskenmerken zou evolueren, waardoor de lidstaat Duitsland zijn kernopdrachten en zijn identiteit als volstrekt autonome (vollverantwortliche) democratie zou verliezen, dan zou Duitsland een verdere deelname aan de EU moeten weigeren. De Verenigde Staten van Europa zullen op die manier niet ontstaan. Europees recht is in Duitsland van toepassing, niet omdat de Europese instellingen het uitgevaardigd hebben, maar omdat het Duitse parlement de geldigheid van dat recht voor Duitsland vastlegt. De wet mag soevereiniteitsrechten slechts aan de EU afstaan voorzover dit zakelijk begrensd (sachlich begrenzt), voldoende precies omschreven (hinreichend bestimmt) en principieel herroepbaar (prinzipiell widerruflich) is (principe van de beperkte zelfstandige bevoegdheid - begrenzte Einzelermächtigung). De EU mag niet op eigen gezag nieuwe competenties opeisen of meerderheidsbeslissingen invoeren, ze mag haar politieke macht tegenover de lidstaten niet verzelfstandigen. De Duitse wetgever mag in het Verdrag zijn recht om voorbehoud aan te tekenen niet opgeven, vereiste toestemmingen niet bij voorbaat ('auf Vorrat') verlenen, verdragwijzigingen niet stilzwijgend (durch Schweigen) goedkeuren, en bovenal niet door vage machtigingen ('unbestimmte Ermächtigungen') zijn verantwoordelijkheid in het EU-integratieproces uit handen geven. Voor zover het Lissabon-verdrag zulke vage machtigingen voorziet, moeten deze volgens het Duitse grondwettelijk recht zo behandeld worden, alsof elke daaruit afgeleide nieuwe machtstoename van de EU volgens de formele procedure voor een verdragswijziging werd beslist. De Duitse regeringsvertegenwoordiger in de Raad mag slechts dan instemmen, wanneer de Bundestag en de Bundesrat - in de regel met een tweederdemeerderheid - voordien door een wet hun toestemming gaven. Wanneer, zoals bij richtlijnen met gevolgen voor het strafrecht of ook bij sociaalrechtelijke voorschriften, de Duitse regeringsvertegenwoordiger volgens het Lissabon-verdrag over een vetorecht beschikt, gebruikt hij deze 'noodrem' ook slechts in opdracht van het parlement. Tegenover de verplichtingen tot collectieve bijstand, die het Lissabonverdrag aan alle lidstaten oplegt, stelt het Grondwettelijk Hof uitdrukkelijk dat het Duitse leger een 'parlementsleger' blijft, met andere woorden dat operaties van de strijdkrachten slechts mogelijk zijn met de instemming van het parlement. Geïntegreerde Europese militaire eenheden mogen, wanneer Duitse soldaten deelnemen, niet zonder toestemming van het [Duitse] parlement ingezet worden. De juridische en politieke integratieverantwoordelijkheid van het parlement blijft niet beperkt tot een eenmalige akte van toestemming, die de verdere ontwikkeling van het Europees recht aan de Europese instellingen overlaat, maar ze begeleidt een dynamische ontwikkeling van het verdrag. Daardoor krijgt de Bundestag ook tegenover de federale regering meer gewicht. De wetgever moet zich in een begeleidende wet op deze nieuwe beslissingsbevoegdheden voorbereiden. Deze wet gaat niet over randvragen van een integratieprocedure die het snel overstappen naar een Europese politieke agenda mogelijk zou maken, integendeel, de 'begeleidende wet' legt een nieuw evenwicht vast in de verantwoordelijkheden van het Duitse parlement en de Duitse regering, van de EU en de lidstaat Duitsland. Zolang deze veeleisende wet niet uitgevaardigd is mag de Bondspresident de ratificatie-oorkonde bij het Lissabonverdrag niet in Rome neerleggen en dus het verdrag voor Duitsland niet rechtsgeldig maken. Ten slotte consolideert het Federaal Grondwettelijk Hof de scheiding der machten ook met zijn eigen rol bij de Europese integratie. Controle door het Hof is noodzakelijk telkens wanneer de EU de grenzen van de haar in het verdrag toegekende bevoegdheden onmiskenbaar (ersichtlich) overschrijdt of wanneer de identiteit van de constitutionele staat Duitsland in zijn onaantastbare kernbeginselen bedreigd is. Voor deze controle is - zo geeft het Hof uitdrukkelijk aan - ook een nieuwe procedure voor het Grondwettelijk Hof 'denkbaar', waarbij het Hof bevoegdheidsoverschrijdende of de identiteit van de Duitse staat schadende EU-akten ontoepasbaar kan verklaren. Het oordeel van het Grondwettelijk Hof is een mijlpaal voor de grondwettelijke democratische staat, het geeft de EU een democratische impuls, het geeft de burgers meer rechtszekerheid tegenover het Duitse en het Europese recht.