Het einde van de grondwet?

De Duitse grondwetspecialist Dietrich Murswiek slaat alarm over het verdrag van Lissabon (waarover het Duits Grondwettelijk Hof zich nog moet uitspreken). Hier volgt de vertaling van Murswieks vrije tribune in de Süddeutsche Zeitung van 17 april 2009.

Ik ben bewust zo weinig mogelijk van de brontekst afgeweken. De vertaling doet hier en daar dan ook wat houterig aan. Af en toe staat tussen haakjes de door Murswiek gebruikte Duitse term. Een zeker gebrek aan precisie is al in het origineel aanwezig.

bron: Süddeutsche Zeitung, 17 april 2009

Het einde van de grondwet 60 jaar Bondsrepubliek : de Duitse grondwet in het laatste jaar van zijn bestaan - de schuldige is het EU-verdrag van Lissabon door Dietrich Murswiek Een jaar geleden keurden de verkozenen in het Duitse parlement (de Bundestag) het verdrag van Lissabon goed, maar de draagwijdte van hun beslissing konden ze toen helemaal niet zien. Over één gevolg van het verdrag, een gevolg van welhaast revolutionaire draagwijdte, had de Duitse regering ze niet op de hoogte gebracht. Vermoedelijk is de regering zelf niet opgevallen wat de grondwettelijke gevolgen van het verdrag van Lissabon zijn: het EU-verdrag wordt de Europese opperste grondwet en het Europees Hof van Justitie wordt het hoogste grondwettelijk gerechtshof voor alle EU-landen. Ook ontneemt het verdrag het Duitse Grondwettelijk Hof (Bundesverfassungsgericht) de bevoegdheid om definitieve uitspraken te doen over kwesties betreffende het Duitse grondwettelijk recht. Deze gevolgen van het Lissabon-verdrag vloeien voort uit het feit dat het verdrag de huidige structuur van de EU opheft.

Ook nu al gaat EU-recht gedeeltelijk vóór lidstaatrecht, ook nu al plaatst het Europees Hof van Justitie zich bij conflicten boven de nationale rechtbanken. Echter, dit geldt bijna uitsluitend voor economische aangelegenheden. Met het verdrag van Lissabon verandert dit : de tot nu uitsluitend daarvoor (1) geldende basisprincipes van de Europese integratie worden nu grotendeels voor de hele EU verplicht gemaakt. Tegelijk wordt de competentie van het Europees Hof van Justitie op weinige uitzonderingen na uitgebreid tot alle rechtsgebieden waarvoor het Hof nog niet competent was. Het gevolg is dat het EU-verdrag in de toekomst nationale grondwettelijke kwesties regelt die tot vandaag tot de streng bewaakte kern van de nationale souvereiniteit behoorden.

Het EU-verdrag standaardiseert bepaalde basiswaarden (Dt. Grundwerte), die nu voor de EU en voor de lidstaten in gelijke mate bindend karakter hebben. Dat is niet nieuw: het verdrag van Amsterdam nam al in 1997 een dergelijke clausule in het EU-verdrag op. Maar tot vandaag is de verplichting om de basiswaarden na te leven veeleer een politieke verplichting en kan het Europees Hof niet over de naleving van deze waarden oordelen. Deze verplichting is vooral belangrijk als criterium bij de opname van nieuwe lidstaten. Bovendien bestaat er een sanctieprocedure, die enkel bij zware en langdurige schendingen van de basiswaarden toegepast wordt, bijvoorbeeld wanneer een staat zich na een militaire staatsgreep van de basiswaarde democratie afkeert. Overeenkomstig het verdrag van Lissabon beschrijven de basiswaarden niet langer de volkenrechtelijke verplichtingen tussen de lidstaten en de EU, maar worden ze in de lidstaten direct toepasbaar. Dit betekent dat in de toekomst elk vredegerecht een Duitse wet zonder gevolg kan en moet laten, wanneer het van mening is dat deze wet met een van de EU-basiswaarden onverenigbaar is. Echter, volgens de (Duitse) grondwet heeft het Grondwettelijk Hof het beslissingsmonopolie om te oordelen of een wet in strijd is met de grondwet. Aangezien nu het EU-verdrag met de daarin opgenomen basiswaarden een Europese opperste grondwet (Dt. Oberverfassung) wordt, komt een einde aan dit beslissingsmonopolie. En terwijl tot vandaag alleen langdurige en zware inbreuken op een basiswaarde bestraft konden worden (en uitsluitend politiek bestraft konden worden), kan in de toekomst bij elke individuele inbreuk een lidstaat voor het Europees Hof van Justitie aangeklaagd worden.

Nu zijn de basiswaarden van het EU-verdrag zulke mooie waarden als democratie, rechtsstaat, vrijheid, gelijkheid en menselijke waardigheid. Wat kan er dan slecht aan zijn dat in de toekomst het Europees Hof van Justitie daarover waakt? Het probleem is: de EU en vooral haar Hof van Justitie krijgen onder het mom van deze waarden de mogelijkheid om zwaar in de binnenlandse aangelegenheden van een lidstaat in te grijpen. Maar over de vraag wat we onder democratie en menselijke waardigheid moeten verstaan bestaat slechts een heel abstracte consensus. In individuele gevallen zijn de meningen zeer verdeeld. Is het een gebod van de democratie, een partij zoals de NPD te verbieden, of is het verbieden van een partij die haar doelstellingen geweldloos nastreeft een inbreuk tegen het democratieprincipe? Vormt verbruikend embryo-onderzoek een inbreuk op de menselijke waardigheid of is het net te rechtvaardigen met de waardigheid van de zieken die gered kunnen worden met de op basis van dit onderzoek ontwikkelde medicatie? Zulke vragen worden in verschillende Europese landen verschillend beantwoord. Met het verdrag van Lissabon wordt het definitieve oordeel over deze vragen niet langer door de nationale grondwettelijke rechtsinstanties geveld, maar door het Europees Hof van Justitie. Dat kan vooral gevolgen hebben voor de bescherming van de grondrechten in Duitsland. Zo overheerst bij het Europees Hof van Justitie – in tegenstelling tot het Duits Grondwettelijk Hof – de mening dat de menselijke waardigheid niet absoluut onaantastbaar is, maar tegen andere 'goeden' en waarden moet worden afgewogen.

Bovendien heeft het verdrag van Lissabon de bestaande basiswaarden uitgebreid met dubbelzinnige (Dt. vieldeutige) waarden zoals "rechtvaardigheid" en "solidariteit". Zulke begrippen tooien elk partijprogramma. Als basiswaarden van het EU-verdrag bieden ze het Hof van Justitie echter de mogelijkheid, zich met de binnenlandse en sociale aangelegenheden van de lidstaten te bemoeien en beslissingen te nemen waarvoor eigenlijk de nationale parlementen bevoegd zijn. Zal het Hof van Justitie bijvoorbeeld een nationale regeling onwettig verklaren die de managerlonen beperkt – omdat dat "onrechtvaardig" is? Of net omgekeerd: zal het beslissen dat het niet beperken van managerlonen een inbreuk tegen de basiswaarden is? Vandaag kan niemand dat weten. Na vijf decennia van jurisprudentie weten we wel dat het Europees Hof van Justitie elke gelegenheid te baat genomen heeft om zijn invloed op het nationale recht te vergroten.

Van zulke gevaren was tijdens de parlementaire debatten over het verdrag geen sprake. Nu blijkt echter dat het verdrag van Lissabon de nationale grondwetten degradeert tot de status die in Duitsland de grondwetten van de deelstaten tegenover de federale grondwet hebben. Het Duits Grondwettelijk Hof verliest zijn macht ook op die gebieden die louter met Duitse aangelegenheden te maken hebben. Dat was wellicht niet de bedoeling van de landen die het verdrag uitwerkten, maar het is wel een gevolg. De Duitse regering heeft nu nog de mogelijkheid om dit effect door een volkenrechtelijk voorbehoud te verhinderen. Doet ze dat niet, dan zou het zestigste jubileum van de Duitse grondwet dat we dit jaar vieren wel eens het laatste kunnen zijn. Want in de toekomst zal de grondwet nog slechts als een deelstaatgrondwet voortbestaan, als een grondwet van de tweede rang.

(1) Waarschijnlijk verwijst "dafür" (daarvoor) in de Duitse tekst naar "economische aangelegenheden".